“考古代言人”袁靖今年兩會(huì)依然專注考古提案事關(guān)全體考古人

2019-03-06 10:44:11 來源：國家文物局已瀏覽次

全國政協(xié)委員、中國社會(huì)科學(xué)院考古研究所研究員袁靖去年兩會(huì)期間提交了三個(gè)事關(guān)考古的提案，為考古事業(yè)呼吁發(fā)聲，也因此被稱為“考古代言人”。今年他依然不松懈，帶來了三個(gè)考古領(lǐng)域的提案，其中建議制定考古工作野外津貼規(guī)定的提案更是關(guān)乎每個(gè)考古人的切身利益。

　　建議制定考古工作野外津貼規(guī)定

　　“考古津貼是保障考古工作者合法權(quán)益的重要內(nèi)容。”長(zhǎng)期從事考古工作的袁靖深諳其中的艱辛，“考古工作涉及大量野外作業(yè)，在野外調(diào)查和發(fā)掘過程中，風(fēng)吹日曬，工作條件十分艱辛，長(zhǎng)期的野外工作也會(huì)對(duì)身體造成一定影響?？脊殴ぷ髡呤俏幕z產(chǎn)保護(hù)工作的骨干力量，在長(zhǎng)期的野外工作中做出巨大貢獻(xiàn)?？脊殴ぷ鲗?duì)文化遺產(chǎn)保護(hù)、促進(jìn)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義?！?/div>

　　袁靖說，因?yàn)閲覐奈瘁槍?duì)文物考古工作出臺(tái)專門的野外津貼規(guī)定，各單位在津貼發(fā)放過程中無法可依，由此造成各省、市、自治區(qū)的科研、教學(xué)機(jī)構(gòu)在發(fā)放津貼過程中，情況各異，出現(xiàn)一些問題。

　　袁靖列舉了存在的四個(gè)主要問題。一是質(zhì)疑考古津貼發(fā)放及標(biāo)準(zhǔn)的合法性。一些地區(qū)不認(rèn)可地質(zhì)勘探津貼標(biāo)準(zhǔn)作為考古野外津貼的依據(jù)，不同意發(fā)放考古津貼，不認(rèn)可考古津貼的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。

　　二是曲解考古津貼的概念。財(cái)務(wù)、審計(jì)，包括部分地區(qū)文物主管部門對(duì)考古工作津貼概念存在曲解，將考古工作等同于行政出差，將交通、伙食、住宿補(bǔ)助等同考古津貼，實(shí)際降低了野外考古工作津貼收入?？脊沤蛸N發(fā)放限定工作區(qū)域，僅對(duì)異地開展考古工作人員發(fā)放。部分文物考古單位，特別是市（縣）級(jí)文物考古單位，工作區(qū)域主要集中在本市、縣范圍內(nèi)，按地方規(guī)定無法領(lǐng)取津貼。

　　三是錯(cuò)誤理解考古津貼性質(zhì)。將考古津貼納入績(jī)效工資總額，實(shí)行總量限制。一些單位為避免引起矛盾，降低津貼標(biāo)準(zhǔn)或壓縮統(tǒng)計(jì)口徑，導(dǎo)致野外工作津貼部分不能按實(shí)際情況列支。津貼發(fā)放不覆蓋全部野外考古人員，部分考古單位的聘用制人員，以及短期參與考古工作的部分科技考古和文物保護(hù)人員，按規(guī)定無法領(lǐng)取津貼。

　　四是沒有認(rèn)識(shí)到水下考古、科技考古的特殊性。從事水下考古、科技考古等行業(yè)的研究人員的工作條件更為特殊，但由于被認(rèn)為不是傳統(tǒng)的考古工種，往往無法享受野外津貼。

　　為此，袁靖認(rèn)為，我們除了要不斷強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)老一輩學(xué)者獻(xiàn)身國家的考古事業(yè)，努力做好工作，提高思想認(rèn)識(shí)之外，還應(yīng)該從法規(guī)上、制度上為做好考古工作，推動(dòng)文化遺產(chǎn)保護(hù)順利發(fā)展建立有效保障?；诖?，他建議從四個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)。

　　一是國家制定統(tǒng)一規(guī)定。由國家人社部、財(cái)政部和文物局參照地質(zhì)勘探、交通運(yùn)輸部門野外津貼制度方式，具體針對(duì)考古工作，聯(lián)合制定野外津貼規(guī)定，明確津貼發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)，使這一制度有法可依。

　　二是面向全體考古人員?？脊沤蛸N針對(duì)文物考古單位職工在從事田野考古、水下考古，以及現(xiàn)場(chǎng)科技考古和文物保護(hù)工作期間發(fā)放，發(fā)放對(duì)象也包括考古單位長(zhǎng)期聘用的專業(yè)人員。

　　三是明確考古津貼性質(zhì)?？脊沤蛸N從考古項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中列支，不納入單位人員績(jī)效工資總額，不受單位人員薪資總量限制。在考古機(jī)構(gòu)所在地開展考古工作，按照工作類別領(lǐng)取津貼?？脊抛鳂I(yè)期間的差旅費(fèi)補(bǔ)助等，仍按中央和地方有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

　　四是特殊工種特殊對(duì)待。相關(guān)規(guī)定應(yīng)照顧水下考古、科技考古等門類人員的特殊工作條件。針對(duì)潛水工作、遠(yuǎn)海海域作業(yè)，接觸化學(xué)藥品、處于放射性環(huán)境等特殊情況，制定具體標(biāo)準(zhǔn)。

　　建議完善基本建設(shè)考古收費(fèi)政策

　　“由于政策不一致的原因，導(dǎo)致影響施工建設(shè)，大量珍貴的文物資源面臨被破壞的危險(xiǎn)，也制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。”袁靖開門見山地提出了基本建設(shè)考古中存在的問題。

　　據(jù)袁靖了解，1990年，國家文物局、原國家計(jì)委、財(cái)政部根據(jù)《文物保護(hù)法》和有關(guān)規(guī)定，聯(lián)合制定了《考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額管理辦法》，明確了基本建設(shè)考古費(fèi)用的組成、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方式。

　　1996年，原國家計(jì)委、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于取消部分建設(shè)項(xiàng)目收費(fèi)進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目收費(fèi)管理的通知》，將作為行政事業(yè)性收費(fèi)管理的“考古調(diào)查費(fèi)”和“考古勘探費(fèi)”作為建設(shè)項(xiàng)目收費(fèi)予以取消。

　　1997年，原國家計(jì)委、財(cái)政部又印發(fā)《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目涉及的考古調(diào)查與勘探費(fèi)問題的通知》，規(guī)定“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)……事先會(huì)同文物業(yè)務(wù)單位在工程范圍內(nèi)有可能埋藏文物的地方進(jìn)行文物勘查、考古發(fā)掘工作，”“對(duì)文物業(yè)務(wù)單位承擔(dān)考古調(diào)查、考古勘探所需費(fèi)用，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)支付”。

　　袁靖說，由于上述文件相互矛盾，多年來，各地基本建設(shè)考古費(fèi)用存在三個(gè)方面的主要問題。

　　一是各地收費(fèi)性質(zhì)不統(tǒng)一。有的按經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)管理，由考古單位收取。但由于我國承擔(dān)考古工作的單位大多為公益一類事業(yè)單位，按照經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)收取，又涉嫌違反了事業(yè)單位改革相關(guān)文件中關(guān)于公益一類事業(yè)單位不得從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的規(guī)定。有的地方由財(cái)政部門向建設(shè)單位收取，財(cái)政部門再劃撥給考古單位。但截至2018年1月，31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市公布的行政事業(yè)性收費(fèi)目錄清單中，均沒有基本建設(shè)考古費(fèi)及相關(guān)費(fèi)用。有的地方由財(cái)政直接撥付。但從多數(shù)考古單位反饋看，由地方財(cái)政兜底方式受地方財(cái)政狀況影響，不確定性較大。有的個(gè)別地方?jīng)]有設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目，也沒有財(cái)政撥款，考古單位為完成保護(hù)任務(wù)，自行墊資開展工作。

　　二是考古工作后期費(fèi)用使用效率較低。1990年出臺(tái)的《管理辦法》規(guī)定，考古發(fā)掘經(jīng)費(fèi)的預(yù)算，包括“前期的田野發(fā)掘”，以及“后期的文物修復(fù)和資料整理等所需費(fèi)用”。現(xiàn)階段我國建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量多、規(guī)模大，考古單位將主要力量用于保障前期搶救性考古工作，后期文物修復(fù)和資料整理工作相對(duì)滯后，資金使用效率較低。

　　三是部分地方因收費(fèi)政策變動(dòng)影響了基本建設(shè)考古等工作的開展。2017年內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政廳、發(fā)展改革委印發(fā)的《內(nèi)蒙古自治區(qū)行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目目錄清單》，取消了“文物考古調(diào)查勘探挖掘費(fèi)”收費(fèi)項(xiàng)目。此后，全區(qū)配合基本建設(shè)工程開展的考古與文物保護(hù)工作基本陷入停滯，近200項(xiàng)大型建設(shè)工程因此無法實(shí)施，大量珍貴的文物資源面臨被破壞的危險(xiǎn)，也制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)。

　　針對(duì)存在的問題，袁靖建議，一是強(qiáng)化對(duì)基本建設(shè)考古的經(jīng)費(fèi)保障，明確收費(fèi)制度調(diào)整方向。基本建設(shè)考古取費(fèi)是與文物保護(hù)工作密切相關(guān)的工作經(jīng)費(fèi)，必須依法在建設(shè)工程或土地儲(chǔ)備工程中列支預(yù)算。地方財(cái)稅、價(jià)格部門應(yīng)配合、支持國有考古單位在符合各地財(cái)稅和經(jīng)費(fèi)管理制度的前提下，參照國家規(guī)定和相應(yīng)的地方標(biāo)準(zhǔn)，依法取得相關(guān)費(fèi)用。明確將行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金作為考古取費(fèi)發(fā)展方向，穩(wěn)步推進(jìn)。對(duì)于地方財(cái)稅制度框架下已經(jīng)無法繼續(xù)收費(fèi)的，應(yīng)盡快研究啟動(dòng)取費(fèi)改革；已納入此二項(xiàng)收費(fèi)的，應(yīng)嚴(yán)格資金跟蹤審查，嚴(yán)禁統(tǒng)籌、轉(zhuǎn)移，確保及時(shí)、足額投入考古工作。通過取費(fèi)管理，進(jìn)一步鞏固和完善以國有企事業(yè)單位為主導(dǎo)的基本建設(shè)考古工作格局。

　　二是在城市探索推廣“考古前置”的建設(shè)開發(fā)工作模式，有效降低建設(shè)成本。目前，鄭州、成都、廣州等地考古工作在土地使用權(quán)招、拍、掛出讓前，由土地儲(chǔ)備部門申請(qǐng)文物部門組織考古發(fā)掘單位開展工作，將完成考古工作作為土地使用權(quán)招、拍、掛出讓的前置條件之一，實(shí)現(xiàn)“凈地”出售。相關(guān)費(fèi)用由財(cái)政部門先行保障，并計(jì)入土地交易價(jià)格；“凈地”出讓后，財(cái)政收回墊付費(fèi)用。這種“考古前置”的模式不僅有利于文物的保護(hù)，還有效降低了建設(shè)單位因等待考古工作而產(chǎn)生的各種成本，而且考古發(fā)掘單位不再與建設(shè)單位直接聯(lián)系，可以有效規(guī)避談判過程中的廉政風(fēng)險(xiǎn)，有利于財(cái)政、審計(jì)部門對(duì)考古費(fèi)用的統(tǒng)籌和監(jiān)管，建議在全國范圍探索推廣。

　　三是設(shè)立基本建設(shè)考古政府性基金，用于城市以外地區(qū)的基本建設(shè)考古工作?；窘ㄔO(shè)考古工作不屬于向社會(huì)提供有償服務(wù)，而屬于非營(yíng)利性質(zhì)的國家行為，因此基本建設(shè)考古費(fèi)用不應(yīng)作為經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)收取。同時(shí)，考古發(fā)掘出土的文物歸國家所有，不屬于實(shí)施社會(huì)公共管理或提供公共服務(wù)的行為，相關(guān)費(fèi)用也不應(yīng)作為行政事業(yè)性收費(fèi)收取。建議國家相關(guān)部門設(shè)立“基本建設(shè)考古專項(xiàng)政府性基金”，按照《文物保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定，向建設(shè)單位征收，專門用于基本建設(shè)考古費(fèi)用支出，并由考古單位向財(cái)政部門申請(qǐng)，實(shí)行“收支兩條線”管理，從根本上解決文物保護(hù)的后顧之憂。

　　四是修訂1990年制定的《管理辦法》。目前，各地基本建設(shè)考古費(fèi)用的收取標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)項(xiàng)目的主要依據(jù)是已出臺(tái)近30年的《管理辦法》。隨著我國考古事業(yè)的不斷發(fā)展，以科技考古為主要內(nèi)容的考古工作科學(xué)化水平大幅提升，《管理辦法》的相關(guān)內(nèi)容明顯滯后，已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要，建議對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修訂，制定新時(shí)期考古工作定額標(biāo)準(zhǔn)。

　　建議做好國家考古遺址公園建設(shè)

　　“2018年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)利用改革的若干意見》，梳理了我國新時(shí)代文物保護(hù)利用的主要矛盾與問題，提出了新時(shí)代文物保護(hù)利用改革的方向與路經(jīng)，是文物保護(hù)利用改革的綱領(lǐng)性文件和行動(dòng)指南，其要旨是‘改革’。”袁靖認(rèn)為，“通過改革，可以解決思想性、方向性、制度性、機(jī)制性問題，排除沉疴，真正充分發(fā)揮文物價(jià)值?！?/div>

　　袁靖表示，已有的考古遺址公園新模式，很好地協(xié)調(diào)了遺址保護(hù)與展示利用的關(guān)系，解決了長(zhǎng)期以來遺址保護(hù)尤其是大遺址保護(hù)之困局。國家文物局《國家考古遺址公園發(fā)展報(bào)告》對(duì)成績(jī)、問題和發(fā)展方向，已有非常完整和明晰的闡述。但是，在考古遺址公園建設(shè)中，依然存在問題。

　　一是缺少法規(guī)政策支持。國家遺址公園建設(shè)需要考慮文物本體和周邊環(huán)境的整體性，解決園區(qū)內(nèi)的人口搬遷、產(chǎn)業(yè)布局等問題，涉及文物、自然資源、財(cái)政、發(fā)改、住建、文旅、教育等諸多部門，但《文物保護(hù)法》及《文物保護(hù)法實(shí)施條例》均缺少相關(guān)規(guī)定。各地所依據(jù)的僅是國家文物局的相關(guān)規(guī)范、管理辦法及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，由此造成各種規(guī)劃不能有效銜接，相關(guān)部門難以形成合力。

　　二是用地問題沒有解決。2017年公布的《土地利用現(xiàn)狀分類》中缺乏專門的“文物古跡用地”。國家考古遺址公園的土地不論是作為風(fēng)景名勝設(shè)施用地，還是公共管理與公共服務(wù)用地，均被列入了建設(shè)用地范圍，要調(diào)整為建設(shè)用地，將大量占用用地指標(biāo)。而地方政府在建設(shè)國家考古遺址公園時(shí)，將農(nóng)民集體所有土地征收為國有、但仍保留農(nóng)用地性質(zhì)而不轉(zhuǎn)為建設(shè)用地（只征不轉(zhuǎn)）的審批手續(xù)處于停止?fàn)顟B(tài)。

　　三是沒有體現(xiàn)考古遺址公園的特色。有的考古遺址公園建成以來，考古科研便陷入停滯甚至終結(jié)，特別是考古發(fā)掘不再具備必要條件。由于對(duì)整體布局認(rèn)識(shí)不清，文化內(nèi)涵掌握不全，因此其文化遺產(chǎn)展示缺乏科學(xué)基礎(chǔ)，致使展示內(nèi)涵不夠豐富、扎實(shí)、前沿。而展示方法和手段僵化、固化，缺乏創(chuàng)新、個(gè)性。這樣就淡化了考古遺址公園建設(shè)“初心”，將考古遺址建設(shè)成一般的城市公園。

　　為落實(shí)促進(jìn)遺址保護(hù)、考古科研、遺址展示利用的考古遺址公園建設(shè)“初心”，實(shí)現(xiàn)共享共贏，協(xié)調(diào)發(fā)展，袁靖建議，一要建立國家遺址公園體系。國家發(fā)改委及相關(guān)部門與文物部門研究設(shè)立國家遺址公園體系，以代表中華文明精神標(biāo)識(shí)的重要文物及其背景環(huán)境為主體，由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，組建統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，明確公園邊界，合理劃分中央和地方事權(quán)。國家遺址公園采取中央和地方合作共建模式。國家行使公園范圍內(nèi)的文物保護(hù)、文物資源管理、特許經(jīng)營(yíng)管理、社會(huì)參與管理、宣傳推介等職責(zé)，省級(jí)人民政府行使公園范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管等職責(zé)，建立統(tǒng)一、高效、規(guī)范、可持續(xù)的文物資源保護(hù)利用制度。

　　二要進(jìn)一步明確考古遺址的土地政策。自然資源、文物部門應(yīng)利用“多規(guī)合一”，進(jìn)一步加強(qiáng)空間管控，避免在考古遺址范圍內(nèi)設(shè)置大量建設(shè)工程，協(xié)調(diào)用地性質(zhì)和土地使用方式。同時(shí)，建議在土地分類中增加文物古跡用地類型，或者將文物古跡用地列入到特殊用地類型，避免列入建設(shè)用地范圍。

　　三要做好考古遺址公園的規(guī)劃、發(fā)掘、研究、展陳工作。要在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上做好規(guī)劃先行，要持續(xù)開展有學(xué)術(shù)目的、針對(duì)性明確的考古發(fā)掘，要加大研究的力度，凝練遺址中包含的深厚的歷史底蘊(yùn)和豐富的文化內(nèi)涵，強(qiáng)化考古遺址公園的特色，鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)和高等院校加強(qiáng)遺址保護(hù)技術(shù)、高清數(shù)字展示技術(shù)、虛擬復(fù)原技術(shù)等科技攻關(guān)及其成果應(yīng)用，真正做到“讓文物活起來”。

　　四要加大經(jīng)費(fèi)支持力度。建議發(fā)改委將考古遺址公園、國家遺址公園列入到國家重大項(xiàng)目范疇，增加國家重點(diǎn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中大遺址、考古遺址公園的支持力度，并結(jié)合發(fā)改委文化設(shè)施、旅游設(shè)施提升項(xiàng)目等重點(diǎn)投入，加強(qiáng)大遺址、考古遺址公園經(jīng)費(fèi)傾斜力度，并積極推動(dòng)文物補(bǔ)償機(jī)制、工程招投標(biāo)、市場(chǎng)投融資等方面政策研究，擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)渠道，完善經(jīng)費(fèi)使用管理方式。