文物資源可以資產化嗎
2018-07-14 17:10:53 來源：光明網-《光明日報》 已瀏覽次
【守望家園】
作者：于冰（中國文化遺產研究院研究員）
文物資源具有資產屬性嗎？文物資源可以資產化嗎？資源資產化的本質和意義是什么？近來在文博界圍繞國有文物資產管理的問題，展開了熱烈的討論，贊成者有之、反對者有之，公說公有理，婆說婆有理，相持不下，誰也說服不了誰。
于冰，中國文化遺產研究院研究員，近些年專注于文物資產管理的理論和政策研究，對此問題有自己獨立的見解，特為本刊撰文，闡述問題涉及的幾個概念和關鍵問題。
北大紅樓，原為北京大學主要校舍所在地之一，全國重點文物保護單位，現(xiàn)為新文化運動紀念館。王紫祺攝/光明圖片
萬松老人塔，始建于元代，是北京城區(qū)僅存的一座密檐式磚塔，為全國重點文物保護單位，現(xiàn)由正陽書局使用，免費開放，為市民提供文化空間。于冰攝/光明圖片
萬松老人塔，始建于元代，是北京城區(qū)僅存的一座密檐式磚塔，為全國重點文物保護單位，現(xiàn)由正陽書局使用，免費開放，為市民提供文化空間。于冰攝/光明圖片
農田里的第一批全國重點文物保護單位燕下都遺址。于冰攝/光明圖片
中國銀行前門支行，原為大陸銀行舊址,是一座西洋古典風格建筑,現(xiàn)為北京市文物保護單位。王紫祺攝/光明圖片
討論國有文物資產管理，避不開的前提是將文物資源資產化。因此首先來澄清文物資源資產化的幾個基本概念，再談談國有文物資產管理中的幾個關鍵問題。
壹 什么是資源資產化
1.資產化不等于貨幣化
資產的本質是權利，而不是價值轉化?，F(xiàn)代產權經濟學創(chuàng)始人阿爾欽指出：“財產，其最初的含義單純就是指權利、所有權或權益。資源只有在能夠確認為權利、所有權或權益時，才能被確認為資產”。
現(xiàn)在人們習慣引用會計準則中的資產定義，如“能以貨幣計量的經濟資源”或“能帶來未來經濟利益的資源”等。這只是在已經明確資產權屬的前提下，為便于資產管理、規(guī)范核算方法的技術性定義。在世界范圍內文物資產的會計核算都是難題，也說明現(xiàn)行會計制度難以準確核算文物資產的真正價值。
2.資產化不等于資產經營
資源資產化的本質是權利的界定與分配，是權利主體之間的關系。從人類發(fā)展的角度，資產的產生，往往是針對“公共資源”過度利用引發(fā)資源破壞、資源枯竭、資源流失現(xiàn)象，采取的改變傳統(tǒng)利用方式的制度安排，具有改革性質。
資產化既是權利的保障，也是權利的限制。產權制度是雙向的，不僅保護資源稀缺條件下人們排他性地使用資源的權利，也明確權利行使過程中所必須承擔的責任和義務。每項權利只能在規(guī)定的范圍內行使，超出這個范圍就要受到其他權利的約束和限制。
因此，資產化不等于資產經營，資產經營也不等于把資產變成經濟利益。資產化是對特定條件下受到“公地悲劇”威脅的資源通過明晰產權加以保護，為資產管理制度的建立、執(zhí)行和監(jiān)督提供基礎。資產經營本身也并無是非。是非在于合法合規(guī)、實現(xiàn)資產價值的資產使用與經營得到鼓勵和保護，違法違規(guī)、損害公共利益和他人利益的資產使用與經營受到威懾和懲戒。
貳 文物資源資產化的基點和難點
1.國有文物確權是文物資源資產化的基點和難點
文物資源資產化的基點，是明晰文物資源產權，即確權。確權是登記的前提，登記是確權的手段和形式。只有先確權，然后才談得上由誰去辦理文物產權登記，由誰去核算文物資產價值。
明晰文物資源產權的難點，在于國有文物。難點有三，一是國有文物憲法意義上的全民所有制與物權法意義上的國家所有權關系不清；二是法定文物國家所有權與實際占有權、使用權關系不清；三是文物國家所有權與其附著土地所有權與使用權關系不清。
第一個難點在于行使國家所有權主體不清。1982年首部《文物保護法》中，文物國家所有權仍是憲法意義上的全民所有概念。在計劃經濟轉向社會主義市場經濟體制改革進程中，物權意義上的國家所有權概念從經營性國有資產到非經營性國有資產，再到自然資源資產逐漸得到界定和擴展。但這一進程至今尚未擴至國有文物。
第二個難點在于文物國家所有權構成的開放性特征。《文物保護法》對屬于國家所有的不可移動文物界定是開放性的，既未明確歷史原因下由各種性質機構或個人占有、使用的國有不可移動文物如何處理——即存量構成開放，也未明確占有使用情況發(fā)生爭議或變化的國有不可移動文物如何處理——即增量構成開放。結果屬于國家所有的不可移動文物構成至今家底不清。
第三個難點在于特殊的“文物-土地”所有權使用權分離制度?！拔奈?土地”相分離的法律制度與“文物-土地”不可分割的事實相矛盾，在目前我國的土地使用權高度分散現(xiàn)狀下，造成這一法律規(guī)定幾乎無法操作，大量國有文物占有權和使用權實際上隨著土地流轉而流轉。
2.國有文物確權目的在于明示化而非國有化
雖然國有文物確權面臨復雜困難局面，但作為文物資源資產化基點，這一工作不可回避。在國家全面完善現(xiàn)代產權制度改革背景下，以明晰產權為基礎的國有文物資產管理體制改革已經進入窗口期。如果現(xiàn)在還不下決心正視困難，主動參與現(xiàn)代產權制度改革進程，未來將更加被動。
國有文物確權的要義是明示和確認國有文物產權信息，而非要實行國有化。國有文物確權和登記具有法定公示力和公信力。確權的過程是促使國有文物國家所有權、實際占有權和使用權及其附著土地相關權利人，相互交流和協(xié)調的過程，是明示各方權利、責任和義務的過程，是摸清龐大國有文物資產家底的基礎工作。
叁 區(qū)分文物行政管理與國有文物資產管理
國有文物確權，需要物權法意義上的文物國家所有權體系支撐，也需要納入國有文物資產管理體制整體考慮。由于長期缺乏對文物資源的資產屬性認識，文物保護在法律層面和管理體制層面一直保持行政和技術特色。國有文物資產管理在系統(tǒng)內與行政管理混同，在系統(tǒng)外基本處于放任自流狀態(tài)，國有文物資產管理體制遠未健全。
《文物保護法》規(guī)定了由各級人民政府或政府部門和文物行政部門分級負責的文物行政管理體制，其主要特征是屬地管理，主要手段是行政審批、財政補助和行政處罰。而文物資產管理的主要特征是權屬管理，不必囿于行政轄區(qū)，首先要區(qū)分國有、集體和私人產權性質，主要手段是登記、契約和財稅政策引導?，F(xiàn)在恰恰是這方面最需要規(guī)范的領域缺乏相應制度建設。
保守估計，我國76萬余處不可移動文物中，至少有45萬處屬于國家所有。就國有文物資產管理現(xiàn)狀而言，全國文物系統(tǒng)內專門針對一處或幾處文物保護單位設立的文物保護管理機構不到1400個，這些機構實際上基本兼具日常專業(yè)管理與相應國有文物保護單位資產管理職能。另外全國還有1900多個區(qū)域性文物保護管理機構，并不具備國有文物資產管理職能，主要承擔轄區(qū)內由其他機構或個人所有、占有或使用的不可移動文物的日常專業(yè)管理，包括文物調查、檢查巡視、維修項目管理等，甚至代行文物行政管理職能。
而龐大數(shù)量和分布廣泛的國有文物資源及與其不可分割的土地，絕大部分的實際日常占有使用和管理權分散在各級各類不同性質機構和個人手中。國有文物保護利用要求，和實際占有使用者生活發(fā)展需求，存在嚴重雙向信息不對稱，僅靠行政管理和專業(yè)技術管理手段難以有效解決文物保護與社會經濟發(fā)展的矛盾。這正是傳統(tǒng)文物管理體制薄弱的癥結所在，是文物保護脫離文物系統(tǒng)難以有效實施的癥結所在，是文物保護法難以有效落實的癥結所在。
國有文物資產管理體制的建立，就是要面向廣大國有文物資產所有者、占有者和使用者建立責權相稱、激勵相容、信息對稱的管理制度。
肆 國有文物資產管理體制改革的全局性意義
文物資產管理體制改革，是文物保護體制改革的基礎性、全局性、系統(tǒng)性工作。
1.補充完善文物屬地管理與行業(yè)管理體制的意義
通觀國內其他領域國有資產管理體制以及國外國有文物資產管理體制，可分二級管理體制和三級管理體制；管理責任可分為綜合管理、監(jiān)督管理和具體日常管理等不同職責；有由文物行政部門同時負責監(jiān)管國有文物資產的合一體制，也有由國有資產管理部門負責國有文物資產監(jiān)管的分離體制。在設計中國國有文物資產管理體制時，應當結合我國國有文物資產實際情況，考慮以下幾個原則。
在橫向屬地管理的文物行政管理體制基礎上，適當集中重要國有文物資產的管理權限。大部分文物保護往往具有社會效益的正外部性和經濟效益的負外部性，重大國有文物資產放在地方層級管理，有時會缺乏應有的長遠戰(zhàn)略意識和資源配置能力，無法較好地平衡文物保護與社會經濟發(fā)展的矛盾。全世界范圍內，由中央政府或其委托機構直接行使重大文化遺產公共所有權，是通行作法。
在縱向文物行業(yè)管理體制基礎上，適當賦予其他行業(yè)部門以國有文物資產監(jiān)督管理職能。國有文物具有分布范圍廣泛、管理使用情況復雜、文物資源價值行業(yè)特點鮮明等特點。賦予各行業(yè)部門相關國有文物資產監(jiān)管職能，在文物部門專業(yè)支持下，組織統(tǒng)一確權登記，負責國有文物資產占有使用行業(yè)制度的建立和實施監(jiān)管、國有文物資產安全和保護管理狀況評估和報告等。這樣的管理體制有利于跳出“文物保護工作是文物系統(tǒng)的事兒”的小圈子，有利于調動其他行業(yè)珍愛行業(yè)傳統(tǒng)和歷史、保護發(fā)揚行業(yè)文物價值的普遍積極性。
2.改革文物財政制度事權與財力劃分構架的意義
將國有文物資產管理從文物行政管理分離出來，實現(xiàn)國有文物“管護分離”，對改善國有文物保護日常維護管理工作意義重大，對文物保護從搶救性保護向預防性保護意義重大。
長期以來，囿于文物行政屬地管理制度，文物財政制度存在事權與財力不匹配的嚴重結構性倒掛問題。通過建立國有文物資產管理體制，應當明確國有文物資產日常管理維護職能，制定國有文物資產管理基礎工作和保養(yǎng)維護定額標準，將國有文物資產日常維護運行經費與文物行政管理經費分列，納入各級政府和行業(yè)管理部門預算，全面合理劃分各級政府和部門的文物保護行政事權與國有資產管理事權，配套合理財力保障，創(chuàng)新文物財政制度改革思路。
3.改革國有文物活化利用體制的意義
文物保護和利用的關系，長期爭議的核心焦點在于國有文物資源利用的管理體制機制，在于國有文物資源利用是否可以適度引進市場機制。市場機制不是洪水猛獸，反而需要最嚴格完善的宏觀法治環(huán)境才能保證公平有序的市場競爭。文物保護利用領域市場混亂的問題，恰恰是由于文物法治體系不健全，而不是市場機制本身的問題。
文物保護利用引入市場機制的前提之一，是建立完善的文物資產管理體制，特別是國有文物資產管理體制。一方面，針對文物利用中擅自改變文物管理體制、任意轉讓國有文物（和其附著土地）使用權的亂象，應當加強國有文物資產從確權、登記、評估、轉讓、收益分配等全過程的監(jiān)管，確保國有文物使用權經營權轉讓和行使過程符合文物保護的特殊要求。另一方面，轉變《文物保護法》對文物利用的行政性限制思路，在文物行政管理方式的基礎上，完善和豐富文物保護利用的產權約束和激勵方式，指導、規(guī)范和鼓勵在文物保護利用中引進一定的市場機制，在體制上保障和促進文物活化利用事業(yè)的發(fā)展。
進入新時代，文物治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設迫在眉睫。從行政管理到社會治理，首先要解決文物保護與社會發(fā)展之間的良性互動體制機制。產權制度作為基礎性法律制度，是不同權利之間進行平衡、約束和保障的“共同語言”。不學會這門語言，文物工作就缺席國家治理現(xiàn)代化。產權制度還是文物保護法律法規(guī)在全社會范圍有效落實的媒介。建立國有文物資產管理體制，使龐大的國有文物資產得到嚴格保護和有序利用，有利于為全社會文物資源資產保護利用樹立榜樣。
《光明日報》（ 2018年07月14日 05版）
責任編輯：小博
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