城市建設(shè)中的文物保護(hù)難題如何破解？

2018-05-16 14:12:34 來源：中國文物報(bào) 已瀏覽次

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　　“考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘前置工作由市國土資源部門牽頭負(fù)責(zé)，市國土資源部門應(yīng)當(dāng)于每年3月份向市文物部門提供年度土地供應(yīng)計(jì)劃，由市文物部門、市級土地儲備機(jī)構(gòu)和相關(guān)縣（市、區(qū)）人民政府聯(lián)合制定年度考古勘探計(jì)劃，提前組織開展考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘工作……”。

　　日前，鄭州市發(fā)布《關(guān)于招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)考古調(diào)查勘探發(fā)掘前置改革的通知》（以下簡稱《考古前置改革》），試水國有土地開發(fā)建設(shè)中考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘前置改革，將考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘工作完成作為國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓的前置條件之一，將建設(shè)用地“先出讓，后考古”的傳統(tǒng)做法改為“先考古，后出讓”。引起廣泛關(guān)注。

　　“我覺得這個政策為有效解決文化遺產(chǎn)保護(hù)與開發(fā)建設(shè)之間的矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)全面推進(jìn)開了一個好頭?！敝袊鐣茖W(xué)院考古研究所研究員袁靖說。

　　隨著現(xiàn)代城市的快速擴(kuò)張，尤其是近年來新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的全面鋪開，文物工作跟隨建設(shè)項(xiàng)目開展的被動保護(hù)模式，弊端日益凸顯。

　　有的地上地下文物容易遭到未批先建項(xiàng)目的建設(shè)性破壞;有的建設(shè)單位認(rèn)為考古工作增加了時間、資金等建設(shè)成本，鉗制了建設(shè)進(jìn)度;有的建設(shè)單位為節(jié)約時間，千方百計(jì)催促考古工作進(jìn)度，客觀上影響力考古工作質(zhì)量，地上地下文物的文化內(nèi)涵不能得到深入詳細(xì)的挖掘闡釋;另外，一線文物工作人員直接和開發(fā)商接觸，造成廉政風(fēng)險的增加。

　　如何做好城市建設(shè)過程中的文物保護(hù)，文物部門和各地政府一直在探索。

　　鄭州是中國歷史文化名城、中國八大古都之一、世界歷史都市聯(lián)盟成員城市，地下文物埋藏豐富，在基礎(chǔ)建設(shè)中發(fā)現(xiàn)文物的案例也多有發(fā)生。

　　“十八大以來，黨和國家把文化遺產(chǎn)保護(hù)工作提到了前所未有的高度，也對文化遺產(chǎn)服務(wù)社會發(fā)展提出了更高要求。為改變考古工作在城市建設(shè)中的被動局面，進(jìn)一步做好文物保護(hù)，服務(wù)社會發(fā)展，鄭州市于2018年全面啟動了考古工作前置改革?！编嵵菔形奈锞治奈锾幪庨L李艷萍說。

　　根據(jù)《考古前置改革》要求，國有建設(shè)用地土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓前，由市級土地儲備機(jī)構(gòu)報(bào)請市文物部門依法組織考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘工作。

　　不涉及文物保護(hù)單位的建設(shè)用地，考古調(diào)查、勘探后未發(fā)現(xiàn)文物埋藏的，由市文物勘探單位出具考古調(diào)查、勘探報(bào)告，市文物部門根據(jù)考古調(diào)查、勘探報(bào)告，向市級土地儲備機(jī)構(gòu)出具同意按照程序組織土地供應(yīng)的意見書。

　　考古調(diào)查、勘探后發(fā)現(xiàn)文物埋藏的，由市文物部門依法組織具有考古發(fā)掘資質(zhì)的單位進(jìn)行考古發(fā)掘，考古發(fā)掘單位應(yīng)當(dāng)依法履行申報(bào)審批程序?？脊虐l(fā)掘工作完成后，由考古發(fā)掘單位出具考古發(fā)掘報(bào)告，市文物部門根據(jù)考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘報(bào)告，向市級土地儲備機(jī)構(gòu)出具同意按照程序組織土地供應(yīng)的意見書。

　　涉及文物保護(hù)單位的建設(shè)用地，由市文物部門告知市級土地儲備機(jī)構(gòu)文物保護(hù)要求，由市級土地儲備機(jī)構(gòu)在土地招拍掛公告中列明。

　　“改革前，由拿到土地的建設(shè)單位跟文物部門對接，對政府出讓的土地進(jìn)行考古勘探;改革后，確保了土地掛牌出讓前已經(jīng)完成全部文物勘探、考古發(fā)掘和必要的審批手續(xù)，真正做到凈地掛牌出讓。文物工作由被動跟進(jìn)轉(zhuǎn)變?yōu)樘崆爸鲃油瓿?，源頭保證了文物安全?！苯K省考古研究所所長林留根說。

　　中國社會科學(xué)院考古研究所研究員袁靖也認(rèn)為考古工作前置意義重大。袁靖說，《考古前置改革》規(guī)定，由政府組織考古工作，能夠真正把文物保護(hù)落到實(shí)處，維護(hù)了文化遺產(chǎn)的尊嚴(yán);可以帶動其他地下文物資源較多的城市做好文物保護(hù)工作，逐漸推動全國各地的城市采取考古前置的模式;可以讓建設(shè)單位一門心思做好建設(shè)工作，進(jìn)一步激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的活力;當(dāng)然，在這個政策的執(zhí)行過程中政府部門要真正負(fù)起責(zé)任，保證工作的有序推進(jìn)，為文物部門做好文物保護(hù)工作保駕護(hù)航。

　　“《考古前置改革》明確了國土資源部門作為考古工作手續(xù)辦理主體，在土地出讓前向文物部門辦理考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘的審批手續(xù)，簡化了審批程序。文物部門直接和國土部門對接，不再與建設(shè)單位對接，降低了一線工作人員的廉政風(fēng)險。文物工作完成后進(jìn)行凈地出讓，土地競得人可以快速推進(jìn)工程建設(shè)，客觀上簡化了工作流程，節(jié)約了時間成本，體現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變政府服務(wù)職能‘簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)’的指導(dǎo)方向，有力破除了制約建設(shè)項(xiàng)目落地的體制機(jī)制障礙，進(jìn)一步促進(jìn)了文物保護(hù)和城市發(fā)展協(xié)調(diào)共贏?！眹椅奈锞指本珠L宋新潮說。

　　在《考古前置改革》）中，關(guān)于考古工作費(fèi)用的列支鄭州政策也有明確的規(guī)定，國有建設(shè)用地考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘費(fèi)用，按照國家相關(guān)經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額規(guī)定，由市財(cái)政統(tǒng)籌安排。

　　“政策解決了考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘費(fèi)用長期不足帶來的工作被動。”北京大學(xué)考古文博學(xué)院教授李伯謙說，考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘費(fèi)用在土地出讓時均攤于所有出讓地塊成本之中，改變了以往哪個地塊發(fā)現(xiàn)文物，文物工作經(jīng)費(fèi)由哪個地塊競得人承擔(dān)的不公平局面，在土地出讓層面體現(xiàn)了“文物保護(hù)人人有責(zé)”的工作理念。

　　“文物資源是屬于國家的，勘探、發(fā)掘和保護(hù)地下文物的費(fèi)用應(yīng)該由政府全部負(fù)擔(dān)?！痹刚f，鄭州市的這一舉措可以帶動國家相關(guān)部門考慮設(shè)立國家基本建設(shè)考古專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，專門用于支付基本建設(shè)考古費(fèi)用，為真正從國家層面上永久性地解決文物保護(hù)方面經(jīng)費(fèi)問題奠定良好基礎(chǔ)。

　　為扎實(shí)推進(jìn)鄭州市國有土地開發(fā)建設(shè)過程中考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘前置工作，鄭州市政府還出臺了《鄭州市招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)考古調(diào)查勘探發(fā)掘工作的實(shí)施方案》，建立了國有建設(shè)用地考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘前置改革工作聯(lián)席會議制度，明確分工，各相關(guān)部門合力推進(jìn)。

　　李艷萍介紹，目前鄭州市考古工作前置改革正在有序推進(jìn)，實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)的操作性、協(xié)調(diào)性、程序性問題正在逐步完善，文物保護(hù)的成效正逐步顯現(xiàn)，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的積極作用得到了利益相關(guān)方的廣泛認(rèn)可?！?/div>

　　據(jù)了解，邯鄲、鞏義、濮陽、重慶、襄樊、廣州采用“考古前置”的方式，即在土地拍賣前，由土地儲備部門組織開展考古工作并承擔(dān)經(jīng)費(fèi)。

　　“我們鼓勵這種工作模式，國家文物局也正在做有關(guān)方面的調(diào)研，著力在全國范圍內(nèi)的實(shí)施”。宋新潮說。

　　目前，大部分城市還是土地出讓之后，再進(jìn)行考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘的。在現(xiàn)有形勢下，城市建設(shè)中的文物保護(hù)工作并不輕松。

　　江蘇太倉樊村涇元代遺址是2016年因太倉市樊涇河北延溝通工程施工而發(fā)現(xiàn)并進(jìn)行救性發(fā)掘的，是日前舉辦的2017年度全國十大考古新發(fā)現(xiàn)評選入圍項(xiàng)目。遺址中出土了元代中晚期龍泉窯青瓷達(dá)40000多件，是元代太倉作為天下第一碼頭、海上絲綢之路的重要遺存，是江南地區(qū)乃至全國元代考古的重大新發(fā)現(xiàn)。在2017年度全國十大考古新發(fā)現(xiàn)評選終評的匯報(bào)會上，項(xiàng)目的匯報(bào)人介紹，到至今文物保護(hù)的紅線還未劃出。考古專家對此狀況也深表擔(dān)憂。

　　在施工建設(shè)過程中，碰到了文物遺跡后，一定要文物保護(hù)優(yōu)先。江蘇省考古研究所所長林留根認(rèn)為。

　　據(jù)了解，兩年的太倉樊村涇元代遺址發(fā)掘工作是當(dāng)?shù)卣臀奈锊块T頂著壓力做的。一方面工程建設(shè)方經(jīng)濟(jì)損失大，作為拆遷安置工程百姓回遷呼聲高;另一方面文物考古工作者要求保護(hù)的聲音也很強(qiáng)烈?，F(xiàn)實(shí)問題擺在了眼前。

　　李伯謙認(rèn)為，太倉樊村涇元代遺址是應(yīng)該保護(hù)下來的?！氨Ｗo(hù)它并不是因?yàn)槲沂强脊湃?，因?yàn)樗翘珎}的有機(jī)組成部分，也是全民重要文化遺產(chǎn)。在工程建設(shè)中，要在既有利于當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展又利用文物保護(hù)上都做考慮?！彼Ｍ麑砟芙ㄒ粋€博物館，讓世世代代的人都能看的這個港口城市的發(fā)展的歷史。

　　江西省在高速公路、鐵路、水庫電站等大型項(xiàng)目建設(shè)中會嚴(yán)格按照文物法要求，開工建設(shè)前進(jìn)行考古調(diào)查、勘探和發(fā)掘，但也有些中小項(xiàng)目沒有按照文物法的規(guī)定去做的。

　　江西文物考古研究院院長徐長青覺得，有時候建設(shè)項(xiàng)目并不缺少考古經(jīng)費(fèi)，缺少的是意識和責(zé)任，文物保護(hù)工作不僅僅是文物部門一家的事情，法律法規(guī)也賦予了各級政府及相關(guān)部門依法保護(hù)文物的職責(zé)，要讓保護(hù)文物也是政績的科學(xué)理念深入人心。

　　做好城市基本建設(shè)中的文物保護(hù)，除了實(shí)施土地出讓考古調(diào)查前置政策外，還要不斷完善文物保護(hù)的法律法規(guī)，從法律的層面、制度的層面健全文物保護(hù)體系，讓做好保護(hù)文物工作有章可循，對于各種破壞文物行為的追究也有法可依;建設(shè)人才結(jié)構(gòu)較為合理的城市考古隊(duì)伍，確保可以科學(xué)、有效地開展考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘和文物保護(hù)工作;同時也要做好城市考古規(guī)劃，充分了解古代城市的基本制度和設(shè)計(jì)規(guī)劃理念，根據(jù)已有認(rèn)識進(jìn)一步明確工作目標(biāo)，提高城市考古工作的主動性和計(jì)劃性。袁靖認(rèn)為。

　　2014年2月25日，習(xí)近平總書記視察北京時指出，“歷史文化是城市的靈魂，要像愛惜自己的生命一樣保護(hù)好城市歷史文化遺產(chǎn)，”“要本著對歷史負(fù)責(zé)、對人民負(fù)責(zé)的精神，傳承歷史文脈，處理好城市改造開發(fā)和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)利用的關(guān)系，切實(shí)做到在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)?！?/div>

　　今年以來，北京市開展的配合各類建設(shè)工程開展的考古勘探、發(fā)掘工作已達(dá)47項(xiàng)，其中勘探40項(xiàng)、發(fā)掘7項(xiàng)，任務(wù)艱巨?！霸诠ぷ髦校奈锊块T加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，調(diào)配人員，打破常規(guī)，和建設(shè)單位共同配合積極落實(shí)文物保護(hù)法律法規(guī)相關(guān)要求，取得了工程建設(shè)與文物保護(hù)雙贏的良好效果。”北京市文物局有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

　　“在城市的基本建設(shè)中，文物工作主動圍繞大局，自覺服務(wù)大局，立足本職，履行職責(zé)。近年來，簡化了行政審批程序，在項(xiàng)目審批上也適時的開辟綠色通道等，文物工作站立點(diǎn)不斷提升。但同時也應(yīng)該看到，文物工作者承擔(dān)全域的文物保護(hù)責(zé)任的肩膀還是單薄了些，需要更多的支持和配合?！绷至舾f。（徐秀麗）