關(guān)于完善國家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)資金分配機(jī)制的探討
2017-08-14 15:00:24 作者：何凌 來源：中國文物報(bào) 已瀏覽次
公平、合理、科學(xué)地分配國家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)資金是進(jìn)一步提升專項(xiàng)資金使用績效的重要課題，本文擬從資金分配角度作一些初步探討。
當(dāng)前國家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)資金分配方式
國家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)資金是中央財(cái)政為支持全國重點(diǎn)文物保護(hù)工作、促進(jìn)文物事業(yè)發(fā)展而設(shè)立的具有專門用途的補(bǔ)助資金。國家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)資金補(bǔ)助范圍涵蓋所有經(jīng)國務(wù)院公布的全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位和所有國有文物收藏單位館藏一、二、三級珍貴文物保護(hù)，基本涵蓋了我國文物保護(hù)工作的重點(diǎn)。
由于文物保護(hù)工作的多元化和多樣化，每個(gè)文物保護(hù)項(xiàng)目都需要單獨(dú)測算經(jīng)費(fèi)需求，不同文物保護(hù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算存在著幾十倍甚至數(shù)百倍的差異，很難以單純的定量或定性因素對文物保護(hù)工作統(tǒng)一衡量。因此，當(dāng)前國家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)資金分配方式采取了項(xiàng)目核定和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的工作機(jī)制。中央補(bǔ)助國家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)資金是由各省級文物主管部門會同省級財(cái)政部門按照年度專項(xiàng)資金項(xiàng)目申報(bào)規(guī)范要求組織項(xiàng)目申報(bào)，經(jīng)國家文物局會同財(cái)政部共同審核確定項(xiàng)目，然后向核定項(xiàng)目下達(dá)資金預(yù)算。
國家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)資金分配存在的主要問題
國家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)資金的分配方式符合財(cái)政資金精細(xì)化管理的要求。國家文物局、財(cái)政部充分利用信息技術(shù)進(jìn)一步加強(qiáng)對文物保護(hù)專項(xiàng)資金分配的管理，對國家重點(diǎn)文物保護(hù)項(xiàng)目建立總項(xiàng)目庫、備選項(xiàng)目庫和實(shí)施項(xiàng)目庫，并對項(xiàng)目庫的具體內(nèi)容和進(jìn)入項(xiàng)目庫的項(xiàng)目申報(bào)、審核等作了嚴(yán)格規(guī)定，以便于整體掌握項(xiàng)目實(shí)施情況。但隨著文物保護(hù)資金投入不斷增加，社會對文物保護(hù)越來越關(guān)注，文物保護(hù)資金分配過程中一些機(jī)制和管理上凸顯的問題需要及時(shí)研究和解決。
一、資金分配管理難度大。目前國家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)資金分配管理是“一捅到底”和“零星分散”的管理模式，由中央直接定項(xiàng)目、安排資金。雖然《國家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)資金管理辦法》對資金審批環(huán)節(jié)和分配程序有明確規(guī)定，但實(shí)際上，從資金申報(bào)到下達(dá)的時(shí)限要求非常短，要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)按程序?qū)徟⒎峙浜萌珖鴰浊€(gè)文物項(xiàng)目的資金，難度很大、責(zé)任不小。由于資金分配有一定的自由裁量權(quán)，也容易造成權(quán)力運(yùn)行不透明、權(quán)責(zé)不對等現(xiàn)象。
二、文物保護(hù)項(xiàng)目預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)不盡科學(xué)，預(yù)算審核尺度難把握。比如古建筑修繕造價(jià)缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)挠?jì)價(jià)指導(dǎo)依據(jù)，目前除了1995年的全國統(tǒng)一房屋修繕工程預(yù)算定額（古建筑分冊）、2012年的北京市房屋修繕工程預(yù)算定額 （古建筑）、2013年的文物建筑保護(hù)工程預(yù)算定額（南方地區(qū)）等少數(shù)幾個(gè)可以參考的文物修繕定額外，各地沒有建立文物修繕定額動態(tài)管理機(jī)制。再如考古發(fā)掘，目前唯一的定額標(biāo)準(zhǔn)還是1990年頒布的《考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額管理辦法》，早已脫離實(shí)際存在明顯不足。
在定額標(biāo)準(zhǔn)存在明顯問題的情況下，預(yù)算審核的尺度就難以把握。目前，國家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)資金的分配主要以國家核定的項(xiàng)目預(yù)算控制數(shù)作為分配依據(jù)，但即使委托中介機(jī)構(gòu)或聘請專家進(jìn)行預(yù)算審核，缺少依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，也難以做到公平公正。
三、資金撥付進(jìn)度不明確。國家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)資金要根據(jù)各地區(qū)項(xiàng)目儲備情況統(tǒng)籌安排，有些項(xiàng)目由于工程實(shí)施周期較長、資金量較大，資金往往會分年下達(dá)，但資金分配時(shí)，撥付進(jìn)度、項(xiàng)目年度預(yù)算安排機(jī)動性較大，造成地方實(shí)施、推進(jìn)項(xiàng)目十分尷尬——要么就現(xiàn)有資金將項(xiàng)目分段實(shí)施，但這樣不僅有規(guī)避公開招投標(biāo)的嫌疑，而且可能造成一個(gè)項(xiàng)目多個(gè)實(shí)施主體，不利于項(xiàng)目管理;要么就等待資金足額到位再行招標(biāo)，可財(cái)政對資金執(zhí)行進(jìn)度有嚴(yán)格的要求，而且每年都要績效考核，這也給項(xiàng)目推進(jìn)造成困難。
四、地方財(cái)評寬嚴(yán)程度難把握。文物保護(hù)實(shí)行屬地管理，分級負(fù)責(zé)，國家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)資金雖已經(jīng)由國家文物局核定了預(yù)算控制數(shù)，但文物維修工程實(shí)施時(shí)仍要在所在地進(jìn)行財(cái)政評審。財(cái)評的人不一樣，往往造成審的結(jié)果不一樣，而且不同地區(qū)的寬嚴(yán)程度和辦法都不一樣。資金財(cái)評大幅審減非常普遍，要么是因?yàn)闆]有明確的定額，把項(xiàng)目的計(jì)價(jià)當(dāng)零來算，要么就是按照普通建筑的定額來算。文物修繕工程和普通建筑工程有本質(zhì)的區(qū)別，“一刀切”會嚴(yán)重低估文物修繕的文化價(jià)值和專業(yè)價(jià)值。價(jià)錢低了，投標(biāo)的就少了，中標(biāo)單位恐怕就只能從偷工減料上做文章，這樣極不利于歷史建筑的保護(hù)。
五、結(jié)余資金管理不規(guī)范。國家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)資金對結(jié)余的管理，只是籠統(tǒng)地說按照財(cái)政部關(guān)于財(cái)政撥款結(jié)余管理規(guī)定執(zhí)行，對結(jié)余資金處置的規(guī)定過于概括而不夠明確?，F(xiàn)實(shí)情況中，項(xiàng)目資金的結(jié)余認(rèn)定和處置缺乏統(tǒng)一的、具有可操作性的制度來規(guī)范，導(dǎo)致文物保護(hù)結(jié)余資金的使用管理不規(guī)范。
完善國家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)資金分配方式的對策建議
一、改革分配方式。為深入落實(shí)“放管服”改革要求，建議國家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)資金實(shí)行“重點(diǎn)項(xiàng)目+一般項(xiàng)目”分配模式，除涉及重大工程、跨地區(qū)跨流域的工程以及外部性強(qiáng)的重點(diǎn)項(xiàng)目由國家文物局、財(cái)政部明確項(xiàng)目預(yù)算規(guī)模外，一般項(xiàng)目專項(xiàng)資金分配按照項(xiàng)目計(jì)劃清單統(tǒng)籌切塊下達(dá)，增強(qiáng)地方自主性，激勵(lì)基層主動作為。
二、抓緊制定文物保護(hù)項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)。國家出臺統(tǒng)一的文物保護(hù)項(xiàng)目預(yù)算定額和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)有一個(gè)過程，也有一定難度，但可以指導(dǎo)地方先行先試，在不斷摸索完善的基礎(chǔ)上，為國家制定相應(yīng)的法律法規(guī)提供借鑒。
三、強(qiáng)化績效目標(biāo)，明確項(xiàng)目資金分配計(jì)劃。無論是國家直接分配資金還是切塊下達(dá)資金，都應(yīng)該將項(xiàng)目績效目標(biāo)作為專項(xiàng)資金分配和項(xiàng)目遴選的重要標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目具備實(shí)施條件才能撥付資金，要形成“項(xiàng)目等錢”，而不是“錢等項(xiàng)目”。資金分配時(shí)應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目績效目標(biāo)明確撥款計(jì)劃，一年內(nèi)能實(shí)施的項(xiàng)目避免分次撥款。
四、文物維修工程資金分配以地方財(cái)政預(yù)算評審結(jié)果為依據(jù)。建議文物維修工程實(shí)施方案獲得批復(fù)后，項(xiàng)目單位即編制預(yù)算并提交地方財(cái)政預(yù)算評審，而不是等到資金下達(dá)后再來評審。主管部門可以依據(jù)地方財(cái)評意見統(tǒng)籌安排資金，既避免了二次評審，提高了行政效率，降低了行政成本，又明確了權(quán)責(zé)。
五、重視結(jié)余資金管理，確保結(jié)余資金合規(guī)使用。文物保護(hù)項(xiàng)目資金在規(guī)定時(shí)間內(nèi)未動用或未使用完而被財(cái)政部門認(rèn)定為結(jié)余的資金，嚴(yán)格按照財(cái)政相關(guān)規(guī)定執(zhí)行;文物保護(hù)項(xiàng)目已完成并通過驗(yàn)收后的結(jié)余資金以及被財(cái)政評審審減的專項(xiàng)資金，建議由項(xiàng)目執(zhí)行單位報(bào)經(jīng)同級文物和財(cái)政主管部門批準(zhǔn)后，留用于其他文物保護(hù)項(xiàng)目支出。
國家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)資金的設(shè)立在促進(jìn)文物事業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了積極的作用，但資金分配鏈條長、項(xiàng)目落實(shí)慢、使用效益低的問題仍然比較突出，如何增強(qiáng)國家宏觀調(diào)控能力和地區(qū)自主發(fā)展能力，形成分配科學(xué)、配置有效、管理規(guī)范的文物保護(hù)資金分配機(jī)制還需各級文物、財(cái)政部門共同努力推進(jìn)。
責(zé)任編輯：小萌
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