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關(guān)于2016年度文物行政執(zhí)法與安全監(jiān)管工作情況的通報

2017-04-27 23:01:52 來源：國家文物局已瀏覽次

　　文物督發(fā)〔2017〕11號

　　各省、自治區(qū)、直轄市文物局（文化廳），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團文物局，天津、上海、重慶市文化市場執(zhí)法總隊：

　　為深入貫徹落實《國務院關(guān)于進一步加強文物工作的指導意見》（國發(fā)〔2016〕17號，以下簡稱《指導意見》）精神，切實推進文物安全執(zhí)法督察工作，我局對各地上報的2016年度文物安全與行政執(zhí)法工作和督辦查處的文物案件（事故）情況進行了統(tǒng)計分析?，F(xiàn)將情況通報如下：

　　一、基本情況

　　2016年，全國各地文物部門按照文物安全與行政執(zhí)法相關(guān)工作要求，積極開展文物執(zhí)法巡查和安全檢查，依法查處和督辦文物案件（事故），各省級文物行政部門匯總并向我局報送了年度工作情況。

　?。ㄒ唬﹫?zhí)法巡查與違法案件情況

　　全國各級文物行政部門及文物執(zhí)法機構(gòu)開展文物執(zhí)法巡查245095次，檢查發(fā)現(xiàn)各類違法行為550起，已調(diào)查處理完畢509起。對全國重點文物保護單位巡查32565次，發(fā)現(xiàn)違法行為117起，已視情節(jié)輕重按簡易程序改正處理或按一般程序立案查處。國家文物局文物違法舉報中心接報文物違法舉報線索338件。

　　各級文物行政部門及文物執(zhí)法機構(gòu)立案查處文物行政違法案件197起。其中，查處全國重點文物保護單位發(fā)生文物行政違法案件97起，按違法類型分，破壞文物本體案件13起，在保護范圍內(nèi)進行違法建設(shè)案件54起，在建設(shè)控制地帶內(nèi)進行違法建設(shè)案件24起，擅自修繕不可移動文物案件11起，其他5起;按違法主體分，法人違法案件74起，其他案件23起;按查處結(jié)果分，涉嫌犯罪移交公安機關(guān)11起，紀檢監(jiān)察機關(guān)實施責任追究4起，文物行政部門已實施行政處罰及責令改正65起，其余案件仍在調(diào)查處理。

　　（二）安全檢查與安全案件（事故）情況

　　全國各級文物行政部門開展安全檢查共254951次，檢查文物單位數(shù)量386796處，發(fā)現(xiàn)各類安全隱患43815項，督促整改37877余項，整改率86.4%,其他不能立糾立改的已責令限期整改。對全國重點文物保護單位安全檢查50021次，發(fā)現(xiàn)各類安全隱患2602項，立糾立改2264項，整改率87%;對核定為一級風險單位的文物收藏單位檢查3436次，發(fā)現(xiàn)安全隱患285項，已整改完畢273項，整改率95.8%.

　　各級文物行政部門督察督辦或者配合相關(guān)部門處置文物安全案件（事故）137起。其中，盜掘古文化遺址古墓葬案件103起，盜竊、搶劫文物案件12起，故意或者過失損毀文物案件2起，失職造成珍貴文物損毀流失1起，文物火災事故14起，其他文物安全事故5起。全國重點文物保護單位發(fā)生安全案件（事故）23起，其中盜掘古文化遺址古墓葬案件12起，盜竊文物案件4起，搶劫文物案件1起，過失損毀文物案件1起，文物火災事故5起。

　　二、主要舉措

　　2016年，各級文物部門堅決貫徹落實《指導意見》，持續(xù)加大執(zhí)法力度，強化安全監(jiān)管，堅持防范與打擊兩手抓，采取了一系列措施。

　　（一）加強執(zhí)法督察

　　1.納入考核機制。落實政府主體責任，將文物工作納入全國文明城市測評體系，將破壞文物本體及周邊環(huán)境的重大文物違法案件、文物建筑火災事故、盜竊盜掘文物案件和不可移動文物大規(guī)模消失等列入測評內(nèi)容，各級黨委政府對文物工作的重視程度明顯提高。

　　2.實施專項執(zhí)法督察。針對文物法人違法多發(fā)態(tài)勢，深入開展文物法人違法案件專項整治行動（2016-2018），及時督辦并通報4起文物法人違法案件，督辦過程中更加注重行政責任、刑事責任的銜接，注重對地方黨委、政府主體責任的落實和主要負責同志的責任追究。針對長城保護中存在的問題，開展長城執(zhí)法專項督察，對長城所在15個省份落實《長城保護條例》情況實行量化考核，集中督辦了一批長城違法案件。出臺《長城執(zhí)法巡查辦法》、《長城保護員管理辦法》，推動夯實長城保護“四有”基礎(chǔ)、執(zhí)法巡查和長城保護員等管理工作。

　　3.創(chuàng)新執(zhí)法督察方式。重大案件采取約談、暗訪等方式。山西省全國重點文物保護單位平遙城墻建設(shè)控制地帶內(nèi)違法建設(shè)案、遼寧省全國重點文物保護單位萬佛堂石窟違法建設(shè)案等一批案件得到整改處理。強化科技手段應用。運用衛(wèi)星遙感技術(shù)，對長沙、南京兩市20個縣區(qū)5304處不可移動文物實施整體監(jiān)測，對20處省級以上文保單位變化實施了監(jiān)測試點。運用無人機技術(shù)，對陜西府谷明長城保存情況實施了監(jiān)測。推動地方開展區(qū)域執(zhí)法協(xié)作。京津冀片區(qū)、蘇浙滬片區(qū)開展聯(lián)合執(zhí)法、培訓交流，創(chuàng)新文物行政執(zhí)法協(xié)作機制。注重社會監(jiān)督和公眾參與，充分發(fā)揮“12359”文物違法舉報熱線作用，社會公益力量、志愿者參與文物保護和違法舉報的信息渠道不斷拓寬。

　?。ǘ┲Π踩O(jiān)管

　　1.將文物消防作為文物安全的首要工作，持之以恒深入推進。國家文物局被納入國務院對省級政府消防工作考核組成員單位，文物消防安全成為必考項目。持續(xù)開展文物消防暗訪，對遼寧、浙江、山東和湖南等省份33處文物單位消防安全工作情況進行了抽查，將發(fā)現(xiàn)的突出消防問題和重大火災隱患向媒體通報。部署全國文物系統(tǒng)對照暗訪中發(fā)現(xiàn)的問題，組織開展本行政區(qū)域內(nèi)各文物單位消防安全檢查和火災隱患集中整治。各級文物部門共檢查文物保護單位18612家，存在火災隱患的單位4262家，發(fā)現(xiàn)各類火災隱患17085項。文物消防安全百項工程進展順利，超過70項進入實施階段，10處文物建筑集中分布區(qū)域消防專項規(guī)劃試點編制基本完成。

　　2.完善聯(lián)合執(zhí)法機制，開展專項打擊行動。推動最高人民法院、最高人民檢察院修訂頒布的《關(guān)于辦理妨害文物管理等刑事案件適用法律若干問題的解釋》，2016年1月1日正式施行。國家文物局、公安部聯(lián)合召開全國會議推動各地建立健全聯(lián)合執(zhí)法機制，將盜掘古文化遺址、古墓葬、破壞損毀長城、盜賣長城磚、盜竊文物建筑構(gòu)件等文物犯罪列為打擊重點，將打擊團伙犯罪、集團犯罪、全鏈條犯罪作為打擊文物犯罪工作重點，河北、山西、陜西等地區(qū)還開展了區(qū)域性集中專項打擊行動。中國被盜（丟失）文物數(shù)據(jù)發(fā)布平臺建設(shè)啟動。舉辦公安干警文物專業(yè)知識和鑒定能力培訓，部門間合作日益緊密。

　　3.約談曝光重大文物安全事故案件，實施聯(lián)合督辦。國家文物局就清東陵溫僖貴妃墓被盜、安全管理嚴重缺位以及違法建設(shè)約談了河北省唐山市人民政府、遵化市人民政府，就2015年重慶市先后發(fā)生三起重大文物建筑火災事故約談了重慶市南岸區(qū)、渝中區(qū)人民政府，并向新聞媒體曝光約談情況，有力推進了相關(guān)安全案件后續(xù)整改處理工作。會同公安部聯(lián)合督辦破獲清東陵溫僖貴妃墓被盜案，抓獲犯罪嫌疑人9人，12件被盜文物全部追回;清東陵昭西陵臺基柱頭被盜案，抓獲犯罪嫌疑人5人，追回被盜柱頭;四川眉山盜掘倒買江口沉銀遺址文物案，抓獲犯罪嫌疑人70人，追繳涉案文物千余件（珍貴文物99件）。

　　4.實施文物平安工程，重點文物保護單位安全技術(shù)防護能力明顯提升。以風險為導向，深入推進文物安全風險評估制度，加強具有重大安全風險的古遺址古墓葬安防和古城鎮(zhèn)古村寨古建筑群消防設(shè)施建設(shè)，努力構(gòu)建人防物防技防有機結(jié)合的文物安全防控體系。確認同意全國重點文物保護單位安全防護工程項目實施計劃781個，啟動實施項目740個，實施率達到95%.全國重點文物保護單位安全防護工程項目實現(xiàn)網(wǎng)報網(wǎng)審，全流程透明化、可查詢、可追蹤。強化事中事后監(jiān)管，開展安全防護工程檢查評估。推動重點地區(qū)啟動和試點文物單位安全狀況遠程監(jiān)控建設(shè)和消防物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應用。

　　三、形勢分析

　　2016年，文物執(zhí)法與安全監(jiān)管工作雖然取得了一些成效，但安全形勢依然嚴峻。一些地方政府、管理機構(gòu)文物安全意識、責任意識淡漠，督察、巡查工作懈怠，文物案件不報、漏報、瞞報;法人違法居高不下，文物被盜案件多發(fā)頻發(fā)，盜竊團伙專業(yè)化、暴力化，一些世界文化遺產(chǎn)地、全國重點文物保護單位連續(xù)發(fā)生文物被盜案件;火災事故時有發(fā)生，消防隱患十分突出，文物安全暴露出一些新趨向、新問題、新特點。

　?。ㄒ唬┬姓?zhí)法任務依然艱巨

　　2016年，國家文物局督辦案件線索112件，轉(zhuǎn)辦案件線索79件，合計191件，總體數(shù)量較2015年增加34.5%.

　　1.法人違法案件多發(fā)。國家文物局全年督辦案件中法人違法案件占比高達76%,其中5起被公開通報：湖北省全國重點文物保護單位紅安七里坪革命舊址之國共合作談判處舊址遭拆除案、河南省省級文物保護單位商城縣南街民居遭整體拆除案、貴州省黔南州獨山縣縣級文物保護單位龍家民居遭拆除案、黑龍江省哈爾濱市雙城區(qū)劉亞樓舊居等7處不可移動文物遭拆除案、河南省汝州市望嵩文化廣場項目漢墓群遭破壞案。上述典型案件違法行為情節(jié)惡劣，文物本體破壞嚴重，社會輿論反響強烈。

　　2.案件上報不夠及時。國家文物局2016年督辦轉(zhuǎn)辦的191件案件線索中，按案件來源分，群眾舉報130件，占比68%,媒體報道26件，占14%,領(lǐng)導批示25件，占13%,地方文物部門主動上報10件，占5%.從占比看，群眾舉報占比明顯高于地方文物部門。同時，從國家文物局利用衛(wèi)星遙感和無人機開展的不可移動文物執(zhí)法監(jiān)測結(jié)果來看，多數(shù)地方文物部門不能及時發(fā)現(xiàn)違法行為，執(zhí)法監(jiān)管能力薄弱，存在不報、瞞報現(xiàn)象，文物法治觀念、法治思維亟待加強。

　　3.長城監(jiān)管有待加強。2016年是《長城保護條例》頒布實施10周年，國家文物局組織對長城沿線15省份開展了長城執(zhí)法專項督察，從督查情況看，長城保護及執(zhí)法監(jiān)管還存在著地方性法規(guī)和政策措施制定滯后、長城保護員經(jīng)費落實不到位、長城保護范圍和建設(shè)控制地帶劃定和公布等基礎(chǔ)工作亟待加強、長城段落辟為參觀游覽區(qū)依法管理薄弱、行政區(qū)域邊界長城管理矛盾突出等突出問題。

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　　2016年，國家文物局接報安全案件（事故）137起，同比2015年減少了6起，但安全形勢依然嚴峻，防火、防盜仍是兩項重要的長期任務。

　　1.火災形勢依然嚴峻。2016年，共接報文物火災事故14起，同比2015年減少了9起，其中全國重點文物保護單位5起，省級文物保護單位4起，市（縣）級文物保護單位2起。遼寧省北鎮(zhèn)市全國重點文物保護單位北鎮(zhèn)廟鼓樓因雷擊發(fā)生火災，鼓樓一層木結(jié)構(gòu)部分燒毀，二層木結(jié)構(gòu)絕大部分燒毀。北鎮(zhèn)廟管理使用單位長期未按照規(guī)定對已安裝的防雷設(shè)施有效性進行檢測，致使防雷設(shè)施不能有效消除雷擊風險。湖南省南岳廟因燒香和違規(guī)使用電烤爐等問題，一個月內(nèi)連續(xù)發(fā)生兩起火災，消防安全意識淡薄，管理松懈。

　　2.消防隱患十分突出。文物消防暗訪和隱患排查整治統(tǒng)計分析顯示，電氣火災、管理松懈、消防基礎(chǔ)薄弱等依然是當前文物建筑消防安全面臨的主要問題。一些文物建筑電氣線路敷設(shè)和電氣設(shè)備安裝不規(guī)范，電氣火災隱患十分嚴重。部分文物單位消防安全管理松懈，責任不落實、制度執(zhí)行不力等情況不同程度存在，一些文物保護工程施工現(xiàn)場消防安全措施不足。文物單位消防基礎(chǔ)設(shè)施短缺現(xiàn)象普遍，已配置消防器材的，長期得不到保養(yǎng)維護，老化、過期、無效等現(xiàn)象比較嚴重。還有一些文物建筑周邊火災隱患嚴重，一些文物建筑范圍內(nèi)尚有大量單位和居民，用火用電負荷大，防火任務繁重。

　　3.文物犯罪案件頻發(fā)多發(fā)。2016年，國家文物局接報文物盜竊、盜搶案件12起。其中，全國重點文物保護單位發(fā)生盜竊、盜搶案件4起;接報古遺址、古墓葬發(fā)生盜掘案件103起，其中全國重點文物保護單位發(fā)生盜掘案件12起。清東陵接續(xù)發(fā)生文物被盜案件，性質(zhì)十分惡劣;山西省發(fā)生文物建筑壁畫及建筑構(gòu)件系列被盜案件，暴露出文物安全防護的薄弱環(huán)節(jié);安徽、湖北、陜西等地發(fā)生暴力襲擊文物看護人員，盜搶盜掘古墓葬案件，打擊和防范文物犯罪形勢嚴峻，任務艱巨。

　　四、2017年文物執(zhí)法與安全監(jiān)管工作要求

　　深入學習貫徹習近平總書記關(guān)于文物安全的重要批示精神，深刻汲取十三陵、清東陵被盜案件的教訓，舉一反三，全面落實《文物保護法》和《國務院關(guān)于進一步加強文物工作的指導意見》要求，切實增強文物安全憂患意識、責任意識，進一步明確文物安全主體責任、監(jiān)管責任、崗位責任。堅持管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全，建立健全文物安全執(zhí)法督察機構(gòu)、人員隊伍，完善文物安全督察、巡查，應急處置工作機制和責任追究體系，徹底排查各類文物安全漏洞和安全隱患。強化安全監(jiān)管，堵住安全漏洞，加強文物安保基礎(chǔ)和技術(shù)建設(shè)，完善人防、物防、技防措施。針對當前面臨的文物安全形勢和特點，開拓思路、創(chuàng)新方法，全面提高文物安全監(jiān)管與執(zhí)法督察能力和水平，切實把祖先留下的寶貴遺產(chǎn)管理好、守護好。

　　（一）認真開展文物安全大檢查大排查，抓住隱患整改不放松。以古文化遺址古墓葬、田野石刻、古建筑壁畫及其構(gòu)件防盜和古建筑防火為重點范圍，從黨委政府主體責任、文物安全責任制落實、日常監(jiān)督檢查、安全案件事故處置、安全隱患排查整治、安全防護設(shè)施建設(shè)和運行維護等多方面入手，全方位無死角開展文物安全大檢查大排查，采取有效措施督促整改安全隱患，確保文物安全。充分利用現(xiàn)代技術(shù)對文物、博物館單位安全狀況實施遠程監(jiān)管，提高主管部門風險識別和預判防控能力。

　　（二）努力營造聲勢，嚴厲打擊文物犯罪。積極配合公安機關(guān)，強化部門聯(lián)合和區(qū)域協(xié)調(diào)，嚴厲打擊盜掘古文化遺址古墓葬、盜竊田野石刻、古建筑壁畫及其構(gòu)件、倒買文物等犯罪活動，做好涉案文物認定鑒定和移交接收工作。始終保持高壓強鎮(zhèn)態(tài)勢，集中攻堅破獲一批文物犯罪大案要案，宣傳報道打擊文物犯罪成果，營造積極氛圍。加強信息報送、溝通和共享，充分利用和共同維護好“全國文物犯罪信息中心”。

　?。ㄈ┲匾晥?zhí)法督察，抓好工作落實。扎實推進“文物法人違法案件專項整治行動（2016-2018）”，已經(jīng)報送本地區(qū)實施方案和動員部署情況的省份，按照方案部署，繼續(xù)查處違法行為、曝光典型案件。尚未報送的省份，須于2017年5月30日前完成報送工作。國家文物局將繼續(xù)通報法人違法典型案例，并對各省開展情況實施督察。15個長城所在省份嚴格按照整改計劃落實相關(guān)措施、加大長城違法案件查處力度。在2016年長城執(zhí)法專項督察中得分低于80分的省份，做好2017年國家文物局對部分長城沿線省份“再督察”的前期準備工作。

　?。ㄋ模┮婪穆毐M責，嚴格責任追究。嚴格按照國務院《指導意見》要求，落實地方黨委、政府文物保護主體責任，加強省級文物行政部門執(zhí)法督察力量，落實市縣文物行政部門執(zhí)法責任。掛牌跟蹤督辦重大違法行為和安全隱患，及時上報屬地人民政府。發(fā)生安全違法案件和事故，按規(guī)定及時上報，堅決杜絕瞞報、謊報、遲報、虛報。對不依法依規(guī)履行職責、決策失誤、玩忽職守、失職瀆職，導致文物遭受破壞、失盜、失火，造成文物損失的，依法追究相關(guān)單位和相關(guān)人的責任。涉嫌犯罪的，移送司法機關(guān)嚴肅查處。

　　2016年度文物執(zhí)法與安全監(jiān)管工作情況報送和統(tǒng)計工作中，仍有少數(shù)省份對此項工作重視不夠，遲報、虛報情況突出，統(tǒng)計和填報不及時、不規(guī)范。海南省至今尚未上報文物執(zhí)法與安全監(jiān)管工作信息，在此給予通報批評。

　　附件：

　　1.2016年全國重點文物保護單位安全案件事故統(tǒng)計表

　　2.2016年全國重點文物保護單位行政違法案件統(tǒng)計表

　　國家文物局

　　2017年4月27日