文保：建立完善地下文物埋藏區(qū)保護機制
2014-05-14 09:46:57 來源：中國文化報 已瀏覽次
? ? ? 《中華人民共和國文物保護法》規(guī)定，進行大型基本建設工程應當事先在工程范圍內有可能埋藏文物的地方進行考古調查勘探工作。但是，文物法對“大型基本建設工程”和“有可能埋藏文物的地方”沒有明確界定，具體實施起來存在不少困難。比如，什么是大型基本建設工程、什么是有可能埋藏文物的地區(qū)，特別是法規(guī)沒有設置行政許可，文物部門應如何介入等，這就需要我們在實際工作中形成一套操作性強的機制和辦法來。
“農村包圍城市”
上世紀90年代，北京市開始了大規(guī)模的城市發(fā)展建設，基建工程的紛紛開工，使地下文物遺址的發(fā)現(xiàn)越來越頻繁。尤其是金中都水關遺址等一批重要文物的發(fā)現(xiàn)，使北京市文物部門意識到，如果不能在大型基本建設工程施工前開展考古工作，地下文物將面臨不可估量的損失，急需形成一套操作性強的工作機制才能確保地下文物的安全。北京市文物行政管理部門主動協(xié)調規(guī)劃行政管理部門，希望能夠聯(lián)合規(guī)劃部門對地下文物埋藏比較集中的區(qū)域劃定為地下文物埋藏區(qū)，形成一種新的工作機制和方法。但是，剛開始的阻力很大，因為《文物保護法》沒有相應的規(guī)定，國內其他地區(qū)也沒有類似的實踐經驗。
所以，北京市文物行政管理部門決定采取“農村包圍城市”的策略，剛開始不針對城市建設區(qū)，而是先在郊區(qū)縣著手，進行第一批地下文物埋藏區(qū)的劃定。1993年，北京市文物行政管理部門和北京市規(guī)劃行政管理部門完成第一批地下文物埋藏區(qū)劃定工作，報北京市政府批準公布。
納入法律保護體系
隨著考古實踐的深入進行，地下文物埋藏區(qū)的成功摸索逐漸得到了各部門的認可，2004年，北京市人大審議通過的《北京市實施〈中華人民共和國文物保護法〉辦法》中，將劃定地下文物埋藏區(qū)的要求納入法律范疇。該辦法明確規(guī)定“市文物行政部門應當會同市規(guī)劃行政部門，根據(jù)史料、普查資料等對本市行政區(qū)域內有可能集中埋藏文物的地區(qū)劃定地下文物埋藏區(qū)，報市人民政府核定并公布”?！霸诘叵挛奈锫癫貐^(qū)進行建設工程的，建設單位應當在施工前報請市文物行政部門組織考古調查、勘探?！薄霸诎l(fā)現(xiàn)重要文物的區(qū)域，市文物行政部門可以會同市規(guī)劃行政部門劃定臨時禁止建設區(qū)?！迸c此同時，還增加了“舊城內用地一萬平方米以上的項目提前考古”的要求。
同屬于文物保護區(qū)，地下文物埋藏區(qū)與文物保護單位的保護范圍有什么不同呢？首先，地下文物埋藏區(qū)原則上是可以進行建設工程的，不過先期需報請市文物行政管理部門組織考古調查、勘探，對發(fā)現(xiàn)的地下文物依法進行保護。而文物保護單位的保護范圍內原則上是不允許進行建設工程的；其次，地下文物埋藏區(qū)范圍更大，一般是幾平方公里甚至更大的概念，而文物保護單位的保護范圍一般比較小，局限在文物保護單位的核心范圍內。但二者也有相同之處：四至范圍都必須明確，都要求事先開展考古工作，并且地下文物埋藏區(qū)在一定條件下可以“升級”為臨時禁止建設區(qū)。
如何劃定地下文物埋藏區(qū)
第一階段委托摸底。北京市文物行政管理部門委托北京市城市規(guī)劃設計研究院和北京市文物研究所兩家研究單位共同承擔地下文物埋藏區(qū)的前期劃定工作。工作啟動后，首先邀請各區(qū)縣文物管理單位參與劃定工作，由他們提出初步建議名單。北京市文物研究所在此基礎上，結合歷年基本建設中的考古發(fā)現(xiàn)，查閱歷史檔案，再綜合研究遴選后形成入選名單。
第二階段現(xiàn)場確認。北京市城市規(guī)劃設計研究院和北京市文物研究所帶領測繪和文物勘探隊伍，進行現(xiàn)場實測和文物調查，工作結束后將測量坐標點與城市規(guī)劃地圖結合，將調查內容與以往工作結合，向市文物行政管理部門提供候選名單和劃定的范圍。
第三階段征求意見。北京市文物行政管理部門以公函的形式征求規(guī)劃、建設、國土等行政管理部門的意見。
第四階段申請公布。由北京市文物行政管理部門和北京市規(guī)劃行政管理部門聯(lián)合行文上報市政府批準公布劃定結果。
地下文物埋藏區(qū)的工作成果
截至2012年底，北京市政府已批準公布了四批地下文物埋藏區(qū)計56處，總面積達到11266.61公頃?！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃（2004-2020年）》明確了北京“兩軸、兩帶、多中心”的城市空間布局，并規(guī)劃11個新城和多個城市職能中心，大興、通州、亦莊經濟技術開發(fā)區(qū)等區(qū)域基本建設將大量增加。因此，大興青云店、亦莊經濟技術開發(fā)區(qū)等出土文物豐富且發(fā)展速度快的地區(qū)均納入了第四批地下文物埋藏區(qū)，以確保在迅速開展的城市建設中妥善保護好地下文物。根據(jù)北京市文博事業(yè)“十二五”規(guī)劃的有關規(guī)定，“十二五”期間還將劃定第五批地下文物埋藏區(qū)，地下文物埋藏區(qū)總數(shù)有可能達到60處以上。目前，正在進行第五批地下文物埋藏區(qū)的劃定工作。
地下文物埋藏區(qū)機制尚需完善
通過多年的實踐，劃定地下文物埋藏區(qū)后，地下文物保護工作也更加有法可依，是在當前地下文物保護工作實踐中的有益嘗試和有效機制之一。盡管如此，地下文物保護法律法規(guī)及相關管理制度，還需要不斷地探索和完善。
2014年3月1日，北京市人民政府頒布的《北京市地下文物保護管理辦法》正式實施，明確規(guī)定地下文物埋藏區(qū)內、舊城之內用地面積超過1萬平方米的建設工程、舊城之外用地面積超過2萬平方米的建設工程，實施前應事先委托從事考古發(fā)掘的單位開展考古調查勘探工作。土地儲備開發(fā)項目考古調查、勘探工作完成后，考古發(fā)掘單位出具是否具備入市交易條件的意見，相關意見作為土地入市交易的依據(jù)之一。
該辦法同時規(guī)定，北京市文物行政管理部門應當根據(jù)史料、普查資料等對地下文物埋藏區(qū)之外可能埋藏文物的地區(qū)劃定重點監(jiān)測區(qū)域。未做考古調查、勘探的建設工程，建設單位應當在施工前制定地下文物保護預案，位于重點監(jiān)測區(qū)域內的建設工程的地下文物保護預案應當報文物行政管理部門備案。這些規(guī)定，有效彌補了地下文物埋藏區(qū)的不足，進一步完善了地下文物保護管理的機制。
責任編輯：小賴
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