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關(guān)于2015年度文物行政執(zhí)法與安全監(jiān)管工作情況的通報

2016-03-24 22:07:57 來源：國家文物局已瀏覽次

　　文物督發(fā)〔2016〕7號

　　各省、自治區(qū)、直轄市文物局，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)文物局，天津、上海、重慶市文化市場執(zhí)法總隊：

　　為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2016]17號）精神，我局對各地上報的2015年度文物安全與行政執(zhí)法工作和督辦查處的文物案件（事故）情況進(jìn)行了系統(tǒng)的統(tǒng)計分析?，F(xiàn)將情況通報如下：

　　一、基本情況

　　2015年，全國各地文物部門按照文物安全與行政執(zhí)法信息上報及公告辦法相關(guān)要求，積極開展文物執(zhí)法巡查和安全檢查，依法查處和督辦文物案件（事故），各省級文物行政部門匯總并向我局報送了年度工作情況。

　?。ㄒ唬﹫?zhí)法巡查與違法案件情況

　　接報全國省、市、縣級文物行政主管部門及文物行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)開展文物執(zhí)法巡查238311次，檢查發(fā)現(xiàn)各類違法行為1084起，已調(diào)查處理完畢1034起。對全國重點文物保護(hù)單位巡查22309次，發(fā)現(xiàn)違法行為77起，已視情節(jié)輕重按簡易程序改正處理或按一般程序立案查處。

　　接報各級文物行政部門、文物執(zhí)法機(jī)構(gòu)立案查處文物行政違法案件142起。其中，查處全國重點文物保護(hù)單位發(fā)生文物行政違法案件47起，按違法類型分，破壞文物本體案件8起，在保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行違法建設(shè)案件26起，在建設(shè)控制地帶內(nèi)進(jìn)行違法建設(shè)案件10起，擅自修繕不可移動文物案件3起;按違法主體分，法人違法案件32起，其他案件15起;按查處結(jié)果分，涉嫌犯罪移交公安機(jī)關(guān)7起，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實施責(zé)任追究4起，文物行政部門已實施行政處罰31起，其余案件仍在調(diào)查處理。

　?。ǘ┌踩珯z查與安全案件（事故）情況

　　接報全國省、市、縣級文物行政部門開展安全檢查共277188次，發(fā)現(xiàn)并整改各類安全隱患107980項，立糾立改46426項，其他不能立糾立改的已責(zé)令限期整改。對全國重點文物保護(hù)單位檢查27862次，發(fā)現(xiàn)各類安全隱患4970項，立糾立改4484項，其他正在整改中;對核定為一級風(fēng)險單位的文物收藏單位檢查1620次，發(fā)現(xiàn)安全隱患129項，已整改完畢125項，其他正在整改中。

　　接報各級文物行政部門督察督辦或者配合相關(guān)部門處置文物安全案件143起。其中，文物火災(zāi)事故23起，文物被盜竊、盜搶案件29起，古文化遺址、古墓葬被盜掘案件83起，其他文物安全事故8起。接報全國重點文物保護(hù)單位發(fā)生安全案件（事故）22起，其中古遺址、古墓葬被盜掘案件11起，文物保護(hù)單位被盜竊案件5起，火災(zāi)事故6起。接報文物收藏單位被盜案件1起。

　　二、形勢分析

　　2015年，國家文物局和各地文物部門不斷加大執(zhí)法力度，強(qiáng)化安全監(jiān)管，取得了較好成效，但文物執(zhí)法與安全形勢依然嚴(yán)峻，且在新時期又暴露出新問題，呈現(xiàn)出新特點，工作任務(wù)依然繁重。

　?。ㄒ唬┬姓?zhí)法形勢

　　1.法人違法案件多發(fā)。一些地方政府或部門、企事業(yè)單位不能正確處理文物保護(hù)與城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的關(guān)系，侵占文物保護(hù)單位保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶，破壞文物歷史環(huán)境風(fēng)貌，甚至破壞文物本體。2015年度，國家文物局直接督辦案件中，法人違法案件占78%.如，山東省即墨市在實施“即墨古城片區(qū)改造項目”中，擅自拆除縣級文物保護(hù)單位中山街五福巷和多處普查登記文物，新建大量仿古建筑，損失難以挽回。

　　2.普查登記不可移動文物亟待落實保護(hù)措施。2015年度，媒體曝光多地普查登記不可移動文物消失或遭拆除事件，國家文物局對河南省鄭州市上街區(qū)、福建省福州市倉山區(qū)等不可移動文物消失情況進(jìn)行實地督察，督促依法嚴(yán)肅處理，實施責(zé)任追究。

　　3.傳統(tǒng)村落監(jiān)管有待加強(qiáng)。2015年度，國家文物局組織開展“傳統(tǒng)村落文物保護(hù)專項督察”，各地反饋在傳統(tǒng)村落開發(fā)利用中，擅自改建文物建筑、保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶內(nèi)違法建設(shè)、文物建筑周邊新建住房等問題比較突出。如，湖南省永興縣政府及相關(guān)部門在省級文物保護(hù)單位板梁村保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶內(nèi)違法新建旅游開發(fā)設(shè)施，拆除了部分文物建筑。

　?。ǘ┪奈锇踩蝿?/div>

　　1.文物火災(zāi)事故呈上升趨勢。近年來，各地加快古城鎮(zhèn)、歷史街區(qū)、古村落開發(fā)步伐，文物建筑被廣泛利用，但相應(yīng)的防火措施不到位，消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，文物產(chǎn)權(quán)人或管理使用單位消防意識淡薄，管理松懈，用火用電不規(guī)范，各類火災(zāi)誘因增加，文物火災(zāi)事故呈上升趨勢。2015年國家文物局共接報文物火災(zāi)事故23起，比2014年增加5起。其中全國重點文物保護(hù)單位發(fā)生6起，省級文物保護(hù)單位發(fā)生6起，市縣級文物保護(hù)單位發(fā)生8起，火災(zāi)涉及古城鎮(zhèn)、古村寨及文物建筑等。甘肅省興隆山古建筑群祖師殿、重慶市黃山抗戰(zhàn)遺址之草亭、云南省大理拱辰樓和安徽祁門一本堂等發(fā)生的火災(zāi)事故，損失較為嚴(yán)重?；馂?zāi)事故主要原因包括電氣線路或者電氣設(shè)備故障、人為縱火或者不明外來火源、使用明火等，其中電氣故障是引發(fā)火災(zāi)的主要原因，人為縱火案件也有所增加，是文物火災(zāi)防控的重點。

　　2.盜竊、盜掘文物案件仍然頻發(fā)。當(dāng)前古墓葬被盜掘、文物建筑構(gòu)件和附屬文物被盜賣情況較為嚴(yán)重。2015年，接報全國重點文物保護(hù)單位發(fā)生盜竊、盜掘案件16起，較2014年增加了3起，河北清東陵、河南洛南東漢帝陵等帝王陵寢和河北獻(xiàn)縣漢墓、湖北馬山墓群、廣東唐氏墓群等重要古墓群相繼發(fā)生被盜掘案件。當(dāng)前，利用互聯(lián)網(wǎng)實施組織和聯(lián)絡(luò)文物犯罪，跨地區(qū)團(tuán)伙作案，或者多團(tuán)伙在同一地區(qū)同時或交叉作案等，打擊和防控文物犯罪仍是長期艱巨任務(wù)。

　　3.文物安全隱患較為突出。從我局組織的文物安全抽查和各地上報的文物安全案件情況看，一些單位不同程度的存在安全管理松懈，制度不落實、人員不在崗、巡查不及時等問題，用火用電不規(guī)范、易燃可燃物品隨意堆放等各類火災(zāi)隱患突出，安全防護(hù)設(shè)施設(shè)備得不到及時有效維護(hù)，安全應(yīng)急預(yù)案形同虛設(shè)，預(yù)案演練流于形式。甚至還有個別單位一邊是已發(fā)生古墓葬被盜掘案件，另一邊卻是已通過竣工驗收的安防系統(tǒng)不及時接收和使用，長期處于停滯關(guān)機(jī)狀態(tài)。

　　三、主要舉措

　　針對上述形勢，國家文物局和各地文物主管部門不斷強(qiáng)化執(zhí)法與安全監(jiān)管，創(chuàng)新工作方式，堅持防范與打擊兩手抓，采取了一系列措施。

　?。ㄒ唬﹫?zhí)法督察措施

　　1.加大督察力度。組織開展“傳統(tǒng)村落文物保護(hù)專項督察”，對270處傳統(tǒng)村落中的不可移動文物部署進(jìn)行執(zhí)法檢查，糾正違法行為，整改安全隱患。國家文物局對各地報告、輿情監(jiān)測、群眾舉報的124件涉嫌違法事項發(fā)函督辦，督促查處違法案件46起，行政問責(zé)34人，推動黑龍江省哈爾濱市、甘肅省景泰縣、山東省即墨市、遼寧省義縣等地加強(qiáng)文物工作，落實文物法律法規(guī)要求，主動設(shè)立文物局。公開曝光重大法人違法案件，遴選公布“2014-2015文物行政執(zhí)法十大指導(dǎo)性案例”，社會反響強(qiáng)烈。

　　2.提高監(jiān)管能力。國家文物局實施“2015年度不可移動文物遙感執(zhí)法監(jiān)測”，以縣域為單元，運(yùn)用衛(wèi)星遙感技術(shù)整體核查安徽黃山、河南洛陽12個區(qū)縣不可移動文物變化情況，核查結(jié)果反饋地方政府，督促采取加強(qiáng)措施。江蘇省試點建設(shè)“文物安全綜合管理實驗區(qū)”，浙江省研發(fā)“天地一體”文物執(zhí)法監(jiān)管與預(yù)警系統(tǒng)，取得實質(zhì)性進(jìn)展。

　　3.接受社會監(jiān)督。國家文物局印發(fā)《文物違法行為舉報管理辦法》，設(shè)立文物違法舉報中心，開通“12359”文物違法舉報熱線、網(wǎng)站。舉報中心自2015年8月成立至2015年年末，接辦舉報事項147件，發(fā)揮了重要作用。各地積極創(chuàng)新群眾參與文物執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，北京、杭州、南京等地完善或者建立了文物安全執(zhí)法志愿服務(wù)機(jī)制，取得良好效果。

　　4.推動聯(lián)合執(zhí)法。國家文物局與中國海警局聯(lián)合起草我國管轄海域內(nèi)文物執(zhí)法工作辦法，指導(dǎo)沿海省份開展水下文化遺產(chǎn)執(zhí)法巡查。山東省設(shè)立了管轄海域文化遺產(chǎn)保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法辦公室，開展“水下文化遺產(chǎn)保護(hù)和執(zhí)法演練活動”。會同國家宗教局等五部局聯(lián)合部署開展“整治違法違規(guī)設(shè)立功德箱等借教斂財問題專項工作”，嚴(yán)肅查處一批違規(guī)行為。

　?。ǘ┌踩O(jiān)管措施

　　1.強(qiáng)化安全防護(hù)設(shè)施建設(shè)。國家文物局和各相關(guān)省份積極推動文物消防安全百項工程，重點支持407項全國重點文物保護(hù)單位安全防護(hù)工程項目。各地也不斷加大投入，云南省首次安排文物消防專項經(jīng)費(fèi)2000萬元，落實280處省級文物保護(hù)單位消防措施。

　　2.實施聯(lián)合檢查。國家文物局與公安部聯(lián)合印發(fā)《文物建筑消防安全十項規(guī)定》，并赴北京、湖南等地聯(lián)合開展文物建筑夏季消防檢查。組織暗訪抽查，督促整改了一批重大火災(zāi)隱患，并向社會公布，增強(qiáng)文物安全意識。各地針對本地情況積極開展聯(lián)合檢查，如山西省文物與公安消防部門聯(lián)合進(jìn)行多輪次的古建筑消防專項檢查，集中開展火災(zāi)隱患專項整治。

　　3.繼續(xù)推動打擊文物犯罪。國家文物局與公安部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)打擊和防范文物犯罪工作的通知》，共同督促指導(dǎo)遼寧朝陽公安、文物部門破獲“11?26”盜掘古文化遺址古墓葬案，抓獲犯罪嫌疑人217名，收繳涉案文物1901 件;陜西省開展2015年度打擊文物犯罪“雄鷹”專項行動，共破獲各類文物犯罪案件172件，打擊處理犯罪嫌疑人406人，追繳文物3089件。

　　4.推動標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。國家文物局印發(fā)《文物建筑防火設(shè)計導(dǎo)則》，啟動編制《文物建筑火災(zāi)風(fēng)險評估辦法》、《文物建筑電氣火災(zāi)防控技術(shù)規(guī)范》等一批文物安全標(biāo)準(zhǔn)。在河北、安徽、四川、新疆、西藏等省份推動開展電氣火災(zāi)防控、文物安全系統(tǒng)遠(yuǎn)程監(jiān)管、田野文物安防專用設(shè)備等多項文物安全防護(hù)技術(shù)的試點研究，取得初步成果。

　　四、文物執(zhí)法與安全監(jiān)管工作要求

　　2016年度，各地要認(rèn)真貫徹落實國家文物執(zhí)法與安全監(jiān)管法規(guī)政策要求，針對當(dāng)前面臨的文物安全形勢和特點，全面強(qiáng)化安全監(jiān)管與執(zhí)法督察，并重點做好以下工作：

　?。ㄒ唬┱J(rèn)真學(xué)習(xí)宣傳，落實政策法規(guī)?！秶鴦?wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的指導(dǎo)意見》從形勢、原則、目標(biāo)、任務(wù)、保障多個層面，完整繪就了新時期加強(qiáng)文物執(zhí)法和安全工作的發(fā)展藍(lán)圖，各地要深入學(xué)習(xí)，認(rèn)真貫徹，加快構(gòu)建文物執(zhí)法督察體系，全面完善文物安全責(zé)任體系，推動文物執(zhí)法與安全監(jiān)管工作再上新臺階。要認(rèn)真學(xué)習(xí)研究《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于辦理妨害文物管理等刑事案件適用法律若干問題的解釋》，加大打擊文物犯罪力度，完善行政執(zhí)法與刑事案件銜接機(jī)制。要認(rèn)真落實國家文物局印發(fā)的《文物建筑防火設(shè)計導(dǎo)則》、《長城保護(hù)員管理辦法》、《長城執(zhí)法巡查辦法》和《文物違法行為舉報管理辦法》等文件要求，研究做好相關(guān)銜接工作，確保各項措施落到實處。

　?。ǘ┩晟贫讲鞕C(jī)制，實施暗訪抽查。各級文物行政部門、執(zhí)法機(jī)構(gòu)要完善并實施督察機(jī)制，綜合采用現(xiàn)場督辦、跟蹤督辦、約談問責(zé)、專項督察等多種方式，督辦重大文物違法與安全案件（事故）和重大安全隱患。要將暗訪抽查作為常態(tài)工作，形成制度，采取不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同接待、直插基層、直奔現(xiàn)場的方式，及時掌握真實狀況，采取應(yīng)對措施，落實整改，依法處理。要及時了解和評估本行政區(qū)域內(nèi)文物執(zhí)法與安全形勢，定期總結(jié)和通報工作情況，向社會公開文物違法案件與安全事故處置情況，增強(qiáng)全社會文物保護(hù)意識。

　?。ㄈ┣袑嵚穆毐M責(zé)，嚴(yán)格文物執(zhí)法。各級文物主管部門、文物執(zhí)法機(jī)構(gòu)，要認(rèn)真履行法律法規(guī)賦予的執(zhí)法職能，主要領(lǐng)導(dǎo)帶頭，勇于擔(dān)當(dāng)，敢于作為，將文物執(zhí)法作為重點工作和重要抓手，以法治思維、法治方式促進(jìn)文物保護(hù)。要結(jié)合本地區(qū)工作實際和綜合執(zhí)法改革，全面落實市、縣兩級文物行政執(zhí)法職能，省級文物行政部門、執(zhí)法機(jī)構(gòu)要切實加強(qiáng)指導(dǎo)。要堅持實施文物執(zhí)法巡查制度，執(zhí)法關(guān)口前移，從早發(fā)現(xiàn)、處置違法行為。要主動接受社會監(jiān)督，發(fā)揮國家文物局文物違法舉報中心和“12359”文物違法舉報電話作用。針對法人違法案件多發(fā)態(tài)勢，部署開展“文物法人違法案件三年整治專項行動”，對文物法人違法案件做到“零容忍”，對重大案件掛牌督辦，查處結(jié)果公開曝光。切實加大長城執(zhí)法監(jiān)管力度，有長城資源分布的地區(qū)，要組織開展長城執(zhí)法專項督察、執(zhí)法巡查，結(jié)果反饋地方政府，并向社會公開。

　　（四）全面整治隱患，嚴(yán)控火災(zāi)事故。當(dāng)前文物火災(zāi)形勢嚴(yán)峻，各地要高度重視，多措并舉，全面抓好抓牢文物消防工作。2016年度各省級文物行政部門要至少組織開展一次文物消防檢查與隱患整治的專項行動，重點檢查主體責(zé)任落實、崗位職責(zé)、安全管理措施、應(yīng)急處置演練等安全管理問題，重點整治生產(chǎn)生活用火、易燃易爆物品堆放存儲、電氣線路安裝敷設(shè)、用電設(shè)備使用、吸煙燃香燒紙、燃放煙花爆竹等火災(zāi)隱患，并對問題和隱患進(jìn)行分別梳理，逐一督促整改。省級文物行政部門至遲在11月底，要將檢查的各級各類文物單位數(shù)量、發(fā)現(xiàn)的各類隱患及整改詳單報我局。同時要強(qiáng)化落實文物單位產(chǎn)權(quán)人或者管理使用單位的主體責(zé)任，根據(jù)國務(wù)院《消防工作考核辦法》等規(guī)定，建立并嚴(yán)格實施考核評價和獎懲制度，對于消防安全檢查不力、監(jiān)管不嚴(yán)、隱患不除、失職瀆職造成火災(zāi)事故的，要嚴(yán)肅處理;涉嫌觸犯法律和紀(jì)律的，要依法依紀(jì)追責(zé)。

　?。ㄎ澹┓e極推動配合，嚴(yán)打文物犯罪。各級文物主管部門要積極協(xié)調(diào)推動建立或完善公安、文物部門聯(lián)合打擊防范文物犯罪長效工作機(jī)制，結(jié)合本行政區(qū)域內(nèi)文物資源狀況和被盜風(fēng)險，定期研判，快偵快辦大案要案，始終保持高壓強(qiáng)震態(tài)勢。對文物案件頻發(fā)地區(qū)，要協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)厝嗣裾凸矙C(jī)關(guān)支持，開展公安、文物聯(lián)合巡查。要切實增強(qiáng)文物安全防控能力，落實主體責(zé)任和安全措施。要結(jié)合本地實際，強(qiáng)化文物保護(hù)專門機(jī)構(gòu)，建立完善專兼職文物保護(hù)隊伍。對確有較大安全風(fēng)險的文博單位，要有針對性的配置安防設(shè)施設(shè)備。對已配置安防設(shè)施設(shè)備的，要加強(qiáng)日常維護(hù)保養(yǎng)，嚴(yán)格值守，確保安防系統(tǒng)運(yùn)行有效。杜絕已建安防系統(tǒng)不使用不維護(hù)、安全值守不在崗、值守期間擅自關(guān)閉安防系統(tǒng)、發(fā)生報警不處置、發(fā)現(xiàn)安全隱患不治理等突出問題，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，要依法依紀(jì)嚴(yán)肅追責(zé)。

　　五、工作情況報送事宜

　　2015年度，全國多數(shù)省份按要求報送了文物執(zhí)法與安全工作和文物案件情況。但也有少數(shù)省份對此項工作重視不夠，未做到責(zé)任到人，統(tǒng)計和填報不及時、不規(guī)范，遲報、虛報、瞞報問題較為嚴(yán)重。如，雖經(jīng)多次催辦，仍有個別省份直到2016年2月中旬才上報情況;有的上報信息數(shù)據(jù)與實際情況不符，直到3月上旬又重新核實補(bǔ)充相關(guān)數(shù)據(jù)。這些都嚴(yán)重影響了全年通報的工作進(jìn)度。

　　及時掌握各地執(zhí)法與安全監(jiān)督工作狀況和各類文物案件（事故）發(fā)生情況，是分析研判全國形勢、出臺政策措施、安排部署工作的重要依據(jù)。各省級文物行政部門要高度重視，安排責(zé)任人員，按要求及時上報文物案件（事故）和半年、全年文物執(zhí)法與安全工作情況。自2016年起，《文物安全與行政執(zhí)法工作情況統(tǒng)計表》分為《文物安全工作情況統(tǒng)計表》（附件3）與《文物行政執(zhí)法工作情況統(tǒng)計表》（附件4），各省級文物行政部門負(fù)責(zé)匯總填寫上報，相關(guān)文物行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)要積極配合。請各省級文物行政部門于4月30日前將本單位文物安全與行政執(zhí)法填報責(zé)任人員信息報我局督察司。今后，凡發(fā)生不報、遲報、瞞報文物執(zhí)法與安全監(jiān)管工作情況或者文物案件的，將給予通報批評，問題嚴(yán)重的將通報屬地人民政府。

　　附件：

　　1. 2015年度全國重點文物保護(hù)單位和文物收藏單位安全案件統(tǒng)計表

　　2. 2015年度全國重點文物保護(hù)單位行政違法案件統(tǒng)計表

　　3.文物安全工作情況統(tǒng)計表

　　4.文物行政執(zhí)法工作情況統(tǒng)計表

　　5.文物安全與行政執(zhí)法填報責(zé)任人員信息表

　　國家文物局

　　2016年3月22日