“十二五”以來(lái)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)健康發(fā)展，公共財(cái)政預(yù)算收入“水漲船高”，國(guó)家文物保護(hù)投入大幅增長(zhǎng)，保障了文物事業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展，同時(shí)，隨著文物保護(hù)專項(xiàng)資金的不斷增量，資金管理 精細(xì)化和科學(xué)化的要求也不斷提高。 2016年3月4日《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加 強(qiáng)文物工作的指導(dǎo)意見》中明確指出要加強(qiáng)文物保護(hù)專項(xiàng)資金績(jī)效管理和監(jiān)督審計(jì)，提高資金使用效益。從目前基 層文物保護(hù)單位專項(xiàng)資金使用和管理的情況看，一方面基層單位文物保護(hù)專項(xiàng)資金的規(guī)模日益增大，另一方面已下達(dá)的專項(xiàng)資金使用效益不高、資金使用監(jiān)督和管理力度不夠，這反映出基層文 物保護(hù)專項(xiàng)資金管理在思想觀念、工作方式、職能定位和制度設(shè)計(jì)上與文物事業(yè)的快速發(fā)展還不相適應(yīng)。管好用好文物保護(hù)專項(xiàng)資金，真正發(fā)揮資金的使用效益是當(dāng)前迫切需要解決的問題。

　　一、存在的問題

　　（一）專項(xiàng)資金的預(yù)算管理不規(guī)范。 一是項(xiàng)目預(yù)算編制的主觀性較強(qiáng)，項(xiàng)目預(yù)算與方案工作內(nèi)容不統(tǒng)一，在預(yù)算中擴(kuò)大工程量編制、改變材料變相增加預(yù)算經(jīng)費(fèi)、超方案范圍編制預(yù)算、重復(fù)計(jì) 取工程量等，沒有反映真實(shí)的資金信息和需求，缺乏統(tǒng)籌性，基本上是估算。二是預(yù)算的約束性差，往往專項(xiàng)資金下達(dá)地方后，被有關(guān)部門“切塊分配”或“重新審定”，預(yù)算執(zhí)行與實(shí)際預(yù)算存在偏差，出現(xiàn)專項(xiàng)資金未能全部用于該項(xiàng)目的現(xiàn)象。專項(xiàng)資金預(yù)算管理不規(guī)范往往會(huì)導(dǎo)致一些單位專項(xiàng)資金大量結(jié)余，形成資金沉淀，同時(shí)一些單位專項(xiàng)資金又供給不足，一定程度上造成了預(yù)算脫 節(jié)，無(wú)法按照預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行。

　?。ǘｍ?xiàng)資金使用中存在違規(guī)現(xiàn)象。一是專項(xiàng)資金不實(shí)行單獨(dú)核算，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)與經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)混同使用，擠占挪用專項(xiàng)資金用于彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象很普遍。二是有意規(guī)避相關(guān)規(guī)定，違規(guī)使用專項(xiàng)資金，例如：個(gè)別單位將大項(xiàng)目肢解為若干小項(xiàng)目，既沒有通用招標(biāo)也沒有經(jīng)過政府采購(gòu)。另外，個(gè)別單位無(wú)視管理規(guī)定，違規(guī)使用專項(xiàng)資金，比如將文物專項(xiàng)資金用于征地拆遷、基本建設(shè)等超范圍的支出。三是年終突擊花錢或虛列支出現(xiàn)象依然存在。

　　（三）缺乏有效的專項(xiàng)資金績(jī)效監(jiān)督制度。一是缺乏項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)反饋體系，造成基層單位只管要錢，不管效果的現(xiàn)狀。二是專項(xiàng)資金支出監(jiān)督滯后，事后檢查多，事前、事中監(jiān)督少。有 的文物工程類項(xiàng)目，資金到位卻幾年遲遲不能開工的現(xiàn)象仍然存在。三是對(duì)責(zé)任單位和相關(guān)責(zé)任人處理缺乏應(yīng)有力度，沒有健全的督促項(xiàng)目實(shí)施的機(jī)制， 項(xiàng)目沒能按申報(bào)的用途、申報(bào)的時(shí)限完成，也缺乏相應(yīng)的懲戒機(jī)制。

　?。ㄒ唬ｍ?xiàng)資金預(yù)算管理比較粗放，機(jī)制制度不健全。編制項(xiàng)目預(yù)算的作用 是為了合理安排和有效控制使用專項(xiàng)資金。但是基層單位往往對(duì)項(xiàng)目的可行性研究不夠，績(jī)效目標(biāo)不明確，預(yù)概算編制缺乏科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，編制工作缺少對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行狀況的科學(xué)預(yù)測(cè)， 預(yù)算編制有時(shí)會(huì)脫離現(xiàn)實(shí)。由于專項(xiàng)資金預(yù)算編制沒有細(xì)化項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致資金使用效益低下，更不利于監(jiān)督部門 對(duì)其使用情況的控制和監(jiān)督。目前，專項(xiàng)資金的預(yù)算下達(dá)機(jī)制還不健全，往往僅限于金額和項(xiàng)目名稱，未附項(xiàng)目明細(xì)預(yù)算，導(dǎo)致項(xiàng)目執(zhí)行單位用款隨意性較大。

　?。ǘ﹩挝活I(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員素質(zhì)有待提高。在一些專項(xiàng)資金管理上，單位領(lǐng)導(dǎo)往往只重視項(xiàng)目申請(qǐng)，卻不重視項(xiàng)目的實(shí)施和管理。有事業(yè)收入的相對(duì)寬松，沒有事業(yè)收入的單位就在專項(xiàng)資金上打主意，單位負(fù)責(zé)人主觀上認(rèn)為到單位的錢都是 “自己的錢”， 加之目前公用經(jīng)費(fèi)定額偏低，單位從部門利益出發(fā)，隨意安排專項(xiàng)支出。 實(shí)際工作中，基層行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員大部分屬于兼職，有的還經(jīng)常更換，導(dǎo)致基層單位財(cái)會(huì)隊(duì)伍人員不穩(wěn)定和整體素質(zhì)不高。

　　（三）專項(xiàng)資金“輕管理、輕績(jī)效”。 財(cái)政支出監(jiān)督滯后，支出監(jiān)督的方式方法落后，突擊性、專項(xiàng)性檢查多，日常監(jiān)督少；事后檢查多，事前、事中監(jiān)督少； 對(duì)某一事項(xiàng)和環(huán)節(jié)檢查多，全方位跟蹤監(jiān)督少。沒有完整地建立績(jī)效監(jiān)督機(jī)制，使績(jī)效監(jiān)督工作缺乏法律約束與制度保障，造成財(cái)政管理上只管撥款、不問效果，部門和單位只管要錢、不講求效益的狀況，也使績(jī)效監(jiān)督工作的規(guī)范性、準(zhǔn)確性受到影響。管理手段相對(duì)弱化，監(jiān)督處罰力度不足，助長(zhǎng)了財(cái)政支出過程中的浪費(fèi)、違紀(jì)現(xiàn)象，導(dǎo)致財(cái)政資金使用效益低下。

　　（一）完善整套的專項(xiàng)資金項(xiàng)目管理體制。一是各單位應(yīng)嚴(yán)格按規(guī)定程序申報(bào)專項(xiàng)資金，建立滾動(dòng)的項(xiàng)目庫(kù)。二是各資金使用單位在專項(xiàng)開展之前應(yīng)制定盡量詳細(xì)的費(fèi)用預(yù)算，在項(xiàng)目開展過程中應(yīng)該嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。三是注意信息傳遞。各資金使用單位在資金支出過程中應(yīng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)人員與財(cái)務(wù)人員的溝通，使財(cái)務(wù)人員及時(shí)了解項(xiàng)目進(jìn)度，及時(shí)安排項(xiàng)目資金。四是在項(xiàng)目完成后業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員及時(shí)進(jìn)行項(xiàng)目報(bào)銷工作，并進(jìn)行專項(xiàng)資金的使用情況分析，形成專門項(xiàng)目預(yù)算，闡明形成預(yù)算 和決算差異的原因，便于準(zhǔn)確向有關(guān)部門匯報(bào)專項(xiàng)資金使用情況。五是應(yīng)根據(jù)專項(xiàng)資金管理要求，將項(xiàng)目結(jié)余返還財(cái)政或申請(qǐng)用于其他文物保護(hù)項(xiàng)目，不能私自挪作他用。

　?。ǘ?qiáng)化項(xiàng)目預(yù)算的管理。項(xiàng)目預(yù)算的編制是基礎(chǔ)、是前置，關(guān)系到項(xiàng)目實(shí)施的整個(gè)進(jìn)程。項(xiàng)目申請(qǐng)單位要按照文物保護(hù)項(xiàng)目方案確定績(jī)效目標(biāo)，同時(shí)來(lái)編制預(yù)算，要改革預(yù)算編制方式，依 據(jù)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，完善專項(xiàng)資金預(yù)算評(píng)價(jià)體系，切實(shí)提高預(yù)算編制的科學(xué)性、 精準(zhǔn)度。要強(qiáng)化專項(xiàng)資金預(yù)算管理，加強(qiáng)預(yù)算約束力，嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，約束財(cái)政資金支出行為，不斷提高資金使 用效益。

　?。ㄈ？顚Ｓ茫瑔为?dú)核算。專項(xiàng)資金的使用要破除“打醋的錢可以用來(lái)買醬油” 的混亂秩序，每項(xiàng)專項(xiàng)資金都要單獨(dú)核算，要?jiǎng)澢迮c單位基本支出的界限，不能互相占用。要建立專項(xiàng)資金使用責(zé)任制，明確專項(xiàng)資金的管理部門和人員，保障專項(xiàng)資金不被挪作他用或被擠占截留，努力提高 資金使用效益。在資金使用上，要堅(jiān)持 “?？顚Ｓ谩⒘咳霝槌觥?的原則， 使每項(xiàng)專項(xiàng)資金按規(guī)定的用途使用并 達(dá)到預(yù)期目的。

　?。ㄋ模┙ｍ?xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)制度。 一是重點(diǎn)關(guān)注績(jī)效目標(biāo)。專項(xiàng)資金項(xiàng)目要按績(jī)效目標(biāo)計(jì)劃推進(jìn)，按時(shí)完成任務(wù)，達(dá)到績(jī)效目標(biāo)預(yù)期的各項(xiàng)指標(biāo)。二是強(qiáng)化績(jī)效管理。以制度創(chuàng)新為動(dòng)力， 以績(jī)效評(píng)價(jià)和督查為手段，采取“自評(píng)抽查、上下聯(lián)動(dòng)”的方式，項(xiàng)目單位對(duì)照項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行過程和績(jī)效目標(biāo)的完成情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，并按期準(zhǔn)備好專項(xiàng)資金使用全程項(xiàng)目進(jìn)展、資金使 用、項(xiàng)目驗(yàn)收、項(xiàng)目評(píng)價(jià)材料，接受專項(xiàng)資金的審批部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門等的檢查，保證專項(xiàng)資金的?？顚Ｓ?。 三是注重結(jié)果運(yùn)用，增強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)效性。單位可根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)績(jī)效較 好的項(xiàng)目總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推廣運(yùn)用，對(duì)評(píng)價(jià) 反饋的意見建議及時(shí)加以整改，不斷優(yōu) 化資金及項(xiàng)目管理水平。通過建立專項(xiàng) 資金績(jī)效評(píng)價(jià)制度，對(duì)提高預(yù)算編制科 學(xué)性和合理性，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，提高專 項(xiàng)資金使用效益，強(qiáng)化監(jiān)督管理都將起 到積極的作用。

　?。ㄎ澹┐_立監(jiān)督獎(jiǎng)懲機(jī)制。監(jiān)督必須貫穿專項(xiàng)資金使用的全過程，既要開展事前、事中、事后的監(jiān)督，又要對(duì)某些資金的使用進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督檢查；既要有中央財(cái)政直接組織的監(jiān)督檢查，又要有地 方各級(jí)財(cái)政各主管部門及本單位自身的監(jiān)督檢查，根據(jù)專項(xiàng)資金的投向開展一些必要的跟蹤監(jiān)督檢查，以保證專項(xiàng)資金的使用效益。還要建立資金使用的獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)專項(xiàng)資金使用績(jī)效明顯的，節(jié)約資金的單位可給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)擠占挪用專項(xiàng)資金或達(dá)不到績(jī)效要求或未開展的專項(xiàng)，應(yīng)采取相應(yīng)的處罰措施。 基層文物保護(hù)單位要不斷加強(qiáng)自身學(xué)習(xí)，熟悉掌握大政方針和規(guī)章制度，根據(jù)國(guó)家和省里出臺(tái)的最新政策法規(guī)，結(jié)合實(shí)際加強(qiáng)資金管理的制度建設(shè)，不斷優(yōu)化改進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算編制流程、財(cái)務(wù)核算流程、績(jī)效評(píng)價(jià)方法， 探索資金管理的新機(jī)制、新思路、新辦法，切實(shí)管理好各類文物保護(hù)專項(xiàng)資金，為實(shí)現(xiàn)文化遺產(chǎn)保護(hù)成果讓群眾共享和促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出積極貢獻(xiàn)。