? ? ? 中國是一個災害頻發(fā)的國度，總體而言，古代災害的發(fā)生頻率及次數呈逐漸增加趨勢。在以小農經濟為生產基礎的古代社會，災害的破壞顯而易見?！缎绿茣肪?2《食貨志二》所說“兇荒不遑賑救。人小乏則取息利，大乏則鬻田廬。斂獲始畢，執(zhí)契行貸，饑歲室家相棄，乞為奴仆，猶莫之售，或縊死道途”，即為當時社會的真實寫照。如何救濟災荒，迅速恢復生產是歷朝所面臨的重要課題，并由此建立了一套較為完善的救災制度體系。

?

? ? ? 救災制度的形成歷史久遠，早在農業(yè)起源之時業(yè)已出現?！吨芏Y·地官》中明確地將其劃分為散利、薄征、緩刑、弛力、舍禁、去幾、眚禮、殺哀、蕃樂、多昏、索鬼神、除盜賊等十二種類型，從理論和實踐上奠定了后世荒政的格局，歷朝在此基礎上進行調整，逐漸建立了諸如錢糧賑濟、賦稅蠲免、移民就食等救災減災制度，同時也出現了各種民間自救形式。這些制度隨著歷史進步而發(fā)生變化，并呈現出具體的演變特點。

?

? ? ? 政府對社會力量的倚重愈來愈強。古代社會的民間救災主要有兩條路徑：其一是血緣性組織的互助活動，比如宗族，自北宋范仲淹創(chuàng)辦范氏義莊以來，這一模式已成為后世家族救濟的一個典范，各地的宗族組織一般都建有義莊、族田、社倉等，平時救濟貧困，災時用于族內的自救。唐宋以后，隨著鄉(xiāng)村社會力量的發(fā)展，以富民為代表的民間救濟開始發(fā)揮越來越重要的作用。其二是個人的捐贈。部分官僚縉紳、富戶巨商在災害發(fā)生時，捐出部分救災物資。政府為鼓勵民間富戶捐獻，往往通過贈匾額、授頂戴等措施進行表彰性獎勵。宋代富民就已在災荒救濟的各個環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，在很大程度上已經補充甚至部分取代了政府在災荒救濟中的角色與地位。

?

? ? ? 救災條文愈加具體細化。隨著災害的頻繁、國家財政壓力的增大以及制度的愈發(fā)規(guī)范，政府的救災規(guī)定越來越具體。例如，蠲免稅賦是古代重要的減災措施，唐以前并沒有固定的標準，只是根據當時的情況頒布詔令。唐以后規(guī)定趨于詳細。《大唐六典》規(guī)定，“凡水、旱、蟲、霜為災害，則有分數：十分損四以上免租，損六以上免租賦，損七以上課役俱免。若桑麻損盡者，各免調，若已役已輸者，聽免其來年”。明朝弘治三年（1490年）制定了固定的蠲免比例，受災10分，免7分稅糧，依此類推至4免1為止；清朝大體沿用這一規(guī)定，但保持了一定的彈性。順治十年（1653年）規(guī)定州縣受災8—10分，免30％；5—7分，免20％；4分，免10％。在制度上規(guī)定得更加具體，并賦予適當的彈性區(qū)間。

?

? ? ? 斷代王朝前后期，救災措施重心呈現顯著差異。從王朝的發(fā)展看，救災制度伴隨著朝代的盛衰而呈現出具體的變化特征。每個王朝的中前期，各種救災制度一般能順利運行；但到晚期，賑濟措施多論為虛文。如唐代比較重要的救濟旱災活動共132次。從時段上看，除了減膳、撤樂、避正殿等象征性的措施外，減免賦稅、罷役賑恤等具有實際意義的救災措施在穆宗之后，變得越來越少，即使有，也往往成為一紙空文（參見雷聞：《祈雨與唐代社會研究》，《國學研究》第8卷，北京大學出版社2001年版）。

?

? ? ? 經濟實力強盛是救災制度運行與創(chuàng)新的基石。從歷史發(fā)展來看，經濟實力強盛的統(tǒng)一王朝是救災制度創(chuàng)新的頻繁期。例如漢代創(chuàng)建了常平倉制度，隋唐出現了義倉制度，宋代出現了社倉制度。清代由于人口增多，糧食極度匱乏，于是制定了保護農產品的糧食安全制度。從歷朝水利工程的興建分析，前四位的分別是唐、宋、明、清，分別占3.0％、13.1％、26.7％、38.1%（冀朝鼎：《中國歷史上的基本經濟區(qū)與水利事業(yè)的發(fā)展》，中國社會科學出版社1981年版），這幾個朝代都是經濟實力較強的王朝。

?

? ? ? 歷代為了保證國家的經濟來源，對稅賦的主要貢獻地區(qū)都十分重視，在救災時也投入更多的關注。例如，唐代的救濟區(qū)域多在政治中心京師、河南及經濟發(fā)達的江淮、河北、山東，而對于偏遠的邊疆地區(qū)，尤其是嶺南一帶所占比例甚少。清代對江蘇、安徽、浙江、直隸、甘肅、河南、湖北、山西、山東、東北等重點地區(qū)也投入較多的救災力量。

?

? ? ? 多數救災制度長期不變。各種基本救災制度在歷史時期長期保持一種不變的穩(wěn)定狀態(tài)，只是在種類與數量上略有變化。當然有時也會受到一些挑戰(zhàn)，但這樣的挑戰(zhàn)，改變不了救災制度的總體格局。從實施效果看，古代社會的眾多救災制度成效相對比較顯著。它的轉變發(fā)生在清代道光年間之后，隨著西方思想的傳入及其引發(fā)的科技發(fā)展，西方社會的救荒濟貧思想與中國傳統(tǒng)救荒理論相融合，產生了一些新的救災制度。比如官方單純的救濟演變?yōu)楦⒅貙拿襁M行生產技能的培訓；對于逃荒者，以往的做法是將其遣返回原地，但清末卻將其視為本地經濟發(fā)展的動力而予以挽留，機構上也相應產生了一些重大變化。