●大拆大建式的舊城改造，是偽“公益”真“公害”

●在“發(fā)展經(jīng)濟(jì)”、“改善民生”的旗號下，當(dāng)前不少舊城改造不過是“土地財政”的遮羞布

●中國的舊城保護(hù)絕非無解，可變舊城改造為社區(qū)營造

新年伊始，“舊城改造”的大錘再次讓人們揪心：在大連，不可移動文物“鳳鳴街近代建筑群”遭遇野蠻拆除；在南京，倉巷地區(qū)的湖北會館等一批古建筑，在新版《南京老城南歷史城區(qū)保護(hù)規(guī)劃》公示期間被白下區(qū)拆遷辦突擊破壞；在北京，“時間文化城”被“鐘鼓樓廣場擴(kuò)建”取代，鐘鼓樓地區(qū)如何“整體保護(hù)”尚待觀察……

就在去年12月，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(第二次公開征求意見稿)》發(fā)布，仍將“舊城區(qū)改建”納入公共利益之列，隨即引發(fā)公眾的質(zhì)疑。人們認(rèn)為，一些城市以舊城改造為名，行大拆大建、賣地賺錢之實，這樣的舊城改造哪是“公益”，稱其為“公害”也毫不為過。

現(xiàn)行模式之弊

從文物保護(hù)的角度看，近些年來，成片成片的歷史街區(qū)在“改造”的大旗下被夷為平地，歷經(jīng)千百年歲月形成的街巷肌理，鮮活的傳統(tǒng)社區(qū)以及市井文化被毀于一旦。這場“休克療法式”的“舊城改造”，對中華文脈的影響之深、之巨、之不可逆，堪稱中國城市史上“三千年未有之大變局”。而從民生保障的角度看，舊城改造制造了大量社會問題，很多低收入家庭雖然靠拆遷住上了新房，但失去了就業(yè)、醫(yī)療、教育等重要的生活條件。顯然，如果只改善“住有所居”，而惡化了“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”的條件，舊城改造就談不上真正的改善民生。

現(xiàn)行的舊城改造模式，往往以大規(guī)模拆遷方式運作，當(dāng)?shù)鼐用窠皂氝w走，土地則以整理儲備，或招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式出讓，地方政府從中獲取巨額土地出讓金。這正是一些城市對舊城改造趨之若鶩的根本原因。1994年分稅制改革造成了一些地方的財政困難，1998年后，隨著土地出讓金全額歸地方政府所有，加上建筑業(yè)稅、房地產(chǎn)稅和耕地占用稅占到地方稅收60%，形成了所謂“土地財政”。這導(dǎo)致地方政府過度依賴房地產(chǎn)業(yè)，而作為房地產(chǎn)業(yè)核心的土地供應(yīng)，已將矛頭指向寸土寸金的歷史街區(qū)。在種種“發(fā)展經(jīng)濟(jì)”、“改善民生”的旗號下，舊城改造不過是“土地財政”的遮羞布而已。

他山之石可以攻玉

然而，其他國家的成功經(jīng)驗早已表明，保護(hù)舊城從來不是發(fā)展、民生、現(xiàn)代化的反義詞。遍覽意大利的威尼斯、法國的波爾多、日本的京都和奈良等古城，都完美體現(xiàn)了保護(hù)與發(fā)展的辯證法：既在整體上原封不動地保持古城的風(fēng)貌、韻味、尺度、肌理，又在微觀層面實現(xiàn)了住房條件和基礎(chǔ)設(shè)施的改善與更新。那么，為什么許多國外名城，根本不需要進(jìn)行傷筋動骨的“舊城改造”呢？

在大多數(shù)實行分稅制的國家，如美國、法國、日本，都將不動產(chǎn)稅(又稱物業(yè)稅、固定資產(chǎn)稅)作為地方稅的主體稅種。根據(jù)不動產(chǎn)市值，以一定稅率向產(chǎn)權(quán)人每年收取不動產(chǎn)稅，可使得政府投入的公共服務(wù)源源不斷地得以回報，從而促使政府專注于公共產(chǎn)品的供給，確保不動產(chǎn)的穩(wěn)定和升值。這樣，以物權(quán)保護(hù)為前提，政府只需要對房主保護(hù)、修繕歷史建筑進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，并著力提供公共服務(wù)，歷史街區(qū)就可以由內(nèi)而外地得到自然康復(fù)。

隨著中國改革的深化，特別是近年《物權(quán)法》、《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》的頒布實施，國人的物權(quán)意識、文化遺產(chǎn)保護(hù)意識得到空前提高，物業(yè)稅的開征也已呼之欲出。在新的經(jīng)濟(jì)社會條件下，舊城保護(hù)與整治的轉(zhuǎn)型，勢在必行。2007年下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于改善低收入家庭住房困難的意見》已經(jīng)提出，對可整治的舊住宅區(qū)應(yīng)“力戒大拆大建”，“以改善低收入家庭居住環(huán)境和保護(hù)歷史文化街區(qū)為宗旨，遵循政府組織、居民參與的原則，積極進(jìn)行房屋維修養(yǎng)護(hù)、配套設(shè)施完善、環(huán)境整治和建筑節(jié)能改造”。

這樣的精神，在一些城市舊城保護(hù)兼顧民生改善的探索中，已經(jīng)有了值得期待的體現(xiàn)。2005年，北京修編《城市總體規(guī)劃》，提出“舊城整體保護(hù)”，“鼓勵居民按保護(hù)規(guī)劃實施自我改造更新，成為房屋修繕保護(hù)的主體”。在北京煙袋斜街的整治中，政府通過宣布 “不拆了”，僅僅投入200萬元用于公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，就激活了當(dāng)?shù)鼐用褡晕倚蘅樀姆e極性。而在南京，一年多以前，老城南舊城區(qū)遭遇規(guī)?？涨暗?#8220;老城改造”?，F(xiàn)在，已經(jīng)施行的《南京市歷史文化名城保護(hù)條例》在立法過程中采納民意，刪去草案的“老城改造”條款，而要求政府制定“老城保護(hù)方案”，按照 “政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃、整體保護(hù)、合理利用”的原則傳承古都文脈。

改造模式可變拆遷為修繕

事實表明，中國的舊城保護(hù)絕非是無解的題。國際上的成功經(jīng)驗早已表明，舊城保護(hù)完全可以在政府的指導(dǎo)下，以居民為主體，通過社區(qū)互助的“自我修繕”方式來實施，將舊城整治從拆遷模式下的行政關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)樾蘅樐Ｊ较碌拿袷玛P(guān)系。例如法國1962年《馬爾羅法》規(guī)定，居民修繕保護(hù)建筑可以得到國家的資助，并享受若干減免稅的優(yōu)惠。美國城市規(guī)劃的區(qū)劃法規(guī)(zoning)機(jī)制，通過界定社區(qū)的屬性，明確產(chǎn)權(quán)邊界，保證不動產(chǎn)的安全與增值，規(guī)定哪些事情不能發(fā)生，其結(jié)果就是“安居樂業(yè)”。

“安居樂業(yè)”的前提，來自物權(quán)的穩(wěn)定。我曾漫步于日本的京都、奈良，令我震撼的并非只是那些宏偉的寺廟、莊嚴(yán)的塑像，還有透過“民家”院墻看到的那一方假山或一株古梅。這不只是時間的印跡，更是一代代房主用心維護(hù)的明證，正所謂“有恒產(chǎn)者有恒心”。我總是想，同樣是古城，為什么這里見不到破敗的危舊房屋？穩(wěn)定而安全的物權(quán)，會促使房產(chǎn)所有者千方百計地保護(hù)好它，而不是看著它一天天破敗下去，成為“危房”。

以物權(quán)保護(hù)為前提，自上個世紀(jì)六七十年代起，日本社會形成了被稱為“社區(qū)營造”的地方治理模式。它不單是冷冰冰的硬件建設(shè)，而是以居民為主體，通過行政和居民的協(xié)調(diào)合作，從硬件、軟件兩個方面解決地域、社區(qū)特定課題的公眾參與模式。從修好自家開始，街坊們又逐漸關(guān)注起街區(qū)來，自治會擔(dān)當(dāng)社區(qū)的維護(hù)、管理，商會負(fù)責(zé)街區(qū)的餐飲、住宿等服務(wù)業(yè)，同業(yè)公會則組織起漆器、陶器、織錦等傳統(tǒng)手工藝的傳承與展示，鄉(xiāng)土文化社團(tuán)建設(shè)起一個個小型博物館、資料館。這樣，街區(qū)就不只是有物質(zhì)、空間的空殼，而有了生生不息的文化命脈。“社區(qū)營造”所體現(xiàn)的“物權(quán)”加“參與” 的保護(hù)機(jī)制，使得歷史建筑得以保護(hù)，民俗民風(fēng)得以傳承，社區(qū)團(tuán)結(jié)得以加強(qiáng)，從而讓傳統(tǒng)街區(qū)源遠(yuǎn)流長。

實踐證明，以居民為主體，政府主導(dǎo)、專家指導(dǎo)、社會參與的“社區(qū)營造”模式，能最大限度地調(diào)動各方面的積極性，形成舊城保護(hù)與整治的最大合力。期待這樣的模式，也能在包括倉巷在內(nèi)的整個南京老城，在北京的鐘鼓樓、前門、宣南，在哈爾濱的中華巴洛克街區(qū)，在大連的鳳鳴街，在全國各地的歷史舊城區(qū)得以推廣。

北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院 姚 遠(yuǎn)