明天(12月1日)，《山東省文物保護條例》(以下簡稱《條例》)將正式頒布實施。這是完善文物保護法律法規(guī)，依靠法律手段推進文物保護，適應新形勢下文物保護工作需要的重要舉措，《條例》的頒布實施必將推動我省社會主義文化大發(fā)展大繁榮的要求。

新頒布的《條例》是近20年來我省首次制訂新的文保法規(guī)，以適應社會經濟快速發(fā)展、人民群眾精神文化需求日益增長以及社會各界對文物保護關注程度不斷提高的新形勢。那么，新《條例》的制定頒布究竟有怎樣的背景，具備哪些現實意義？與舊法規(guī)相比又有哪些突破與創(chuàng)新？《條例》起草經過了怎樣的過程？身處一線的文保工作者對《條例》又有著怎樣的切身感受？帶著這些問題，記者上周三至周五采訪了省市文物部門的領導和專家。

11月23日，我市六大地下文物保護區(qū)之一的縣西巷，在施工中發(fā)現了一件體積較大的寺廟經幢基座。這件基座雕刻精美，從雕刻手法和藝術風格分析，應是唐宋時期的遺物，非常珍貴。專家推測，體積這么大的經幢基座應是在原地未經過移動的，結合以前的考古成果，可以推測，這個位置就是唐代開元寺的所在位置，附近應該有重要的建筑物，所以這件文物的發(fā)現具有特別重要的意義和價值。文物部門表示，這次施工的地方，在我市六大地下文物保護區(qū)的范圍，施工單位施工前沒有知會考古部門，是很不嚴肅的做法。在這樣重要的區(qū)域內動土施工，均應經過考古部門勘探后方可進行，否則不知道將有多少珍貴文物和考古信息會被挖掘機損壞，造成不可預知的后果和不可挽回的損失。值得慶幸的是，施工方發(fā)現情況后，及時通知了考古部門，使得這座經幢基座有驚無險，幸運地沒有受到破壞。

12月1日以后，這種珍貴文物的“歷險”經歷將沒有機會再次出現。因為《山東省文物保護管理條例》即日起正式頒布實施，它詳細的法規(guī)條文將以最大的力度為文物保護確立一個有法可依、安全有序的工作環(huán)境，并對破壞文物的行為進一步明確了處罰規(guī)定。在《條例》的保駕護航下，我們有理由期待山東省的文物保護工作將會迎來一個新的春天。

過去，“考古鏟追著挖掘機”跑是常態(tài)；今后，考古發(fā)掘要變“搶救性”為“主動性”；文保工作者期待積極有效的法律法規(guī)依據，而百姓對文保工作的關注度也在日益提高

作為一名在考古一線工作了幾十年的文保工作者，市考古所所長李銘對現實中文物保護工作開展的難度感觸良多。“就以一星期前發(fā)現經幢基座的縣西巷為例，這是濟南文保的重點區(qū)域，在濟南城市變遷史、佛教史、地方發(fā)展史上都有重要意義。我們已經在這里發(fā)現了大量珍貴的石刻造像。值得注意的是這些石像大部分都是殘的，80余尊佛像幾乎都沒有頭，佛頭去向之謎說明這個區(qū)域還有大量文物存在，有可能出現考古奇跡。”李銘說，在這樣一個重要的地下文物保護區(qū)域內，施工方仍然擅自動土開挖，盡管沒有造成文物損失，但這更說明新文物保護法規(guī)施行的重要性和緊迫性，“文保法規(guī)‘不是可執(zhí)行可不執(zhí)行’，而是必須執(zhí)行！認真執(zhí)行！”李銘對于目前文物保護工作中“考古鏟追著挖掘機”跑的現狀更有著切身體會。

2008年1月，山東建筑大學原校區(qū)發(fā)現一處明代古墓。但當考古人員前往考古時卻遭工程施工人員暴力阻止，相機被摔壞，存儲卡被拿走。當警察接到報案到場時，古墓已被挖空，墓志、墓碑等文物失蹤。

2010年3月，在原濟南鐵道職業(yè)技術學院建筑工地，發(fā)現十幾處從漢至宋元的古墓，考古價值很高。遺憾的是，當考古人員獲知消息后趕到現場時，墓室已遭到毀滅性挖掘。

如今，很多施工方都不希望在施工中遇到古代遺址或文物，有的工程隊在遇到這種情況時，甚至寧可將古代墓地或者文物損毀，也不愿通知考古單位。李銘介紹，野蠻施工破壞文物的事屢見不鮮，考古鏟肯定打不過挖掘機，這是一個老問題。以往，我們的考古發(fā)掘均為“搶救性”的，主動性很差。常常是，當我們知道情況時，現場早已成為一片廢墟。同時李銘也表示，法規(guī)的“滯后性”制約了法規(guī)的效力，但法規(guī)畢竟還是有力量的，“就拿鐵路技校漢至宋元古墓事件來說，經過相關法規(guī)宣傳，施工方已能配合發(fā)掘，積極支持文保工作了。”李銘說，很多人的認識還停留在計劃經濟時代，因此制訂一部適應社會發(fā)展的法規(guī)非常必要，“一線考古工作者非常期待能有新的法律法規(guī)的支持，因此新條例的出現非常及時。”

李銘表示，現在社會各界的文保意識逐步加強，對破壞文物的行為形成監(jiān)督，“我們經常接到群眾對野蠻施工破壞文物的舉報，這說明新文物保護法規(guī)出臺是有著廣泛的群眾基礎的。”

假如處理妥當，城市經濟建設與文物保護并不矛盾，考古發(fā)掘工作是推動而不是阻礙社會發(fā)展；考古挖的不是破磚爛瓦，更不是尋寶，它挖掘的是歷史，是文化

城市經濟建設與文物保護二者并不矛盾。李銘說，考古是推動而不是阻礙社會發(fā)展。他向記者舉了一個例子：

魏家莊片區(qū)屬于濟南地下文物保護區(qū)，兩年前，萬達集團決定投資進行商業(yè)開發(fā)。依照有關法律，他們主動與文保單位聯系，考古隊伍因此先期入駐。在兩年多的施工過程中，考古部門與施工方良好協作。考古部門在此發(fā)現了大面積漢代墓葬區(qū)，發(fā)掘出的器物和器物組合對研究漢代以前濟南城市變遷史十分重要，在此考古一次性發(fā)現鐵鼎的數量為全國之最。“可以設想，假如當時沒有考古部門的依法參與，而是由建筑方擅自施工，將會造成多么大的損失。雙方互相支持積極配合，工程進度未受影響，文物保護成果巨大，雙方對結果都很滿意。”

李銘說，文物是國家的財富，保護文物是每個人的義務，“并不只有精美的、重要的文物才是文物，考古也不是單純的挖文物，而是對歷史的研究；文字記載歷史有其局限性，還必須靠考古發(fā)掘和實物證據?？脊虐l(fā)掘不是尋寶，它發(fā)掘的是歷史，是文化。”

他認為，城市建設、經濟利益、工期進度這種有形的、看得見的價值固然重要，但文物所負載的看不見的文化價值更重要。因此，要徹底扭轉一些不正確的認識，“耽誤工期，暫時的損失可能有幾萬甚至幾十萬，但如果文物遭到破壞，那么，對于整個中華民族的損失將是無可估量的，是多少錢也買不回來的。”

市文物局局長崔大庸更表示，《條例》的頒布對于妥善處理經濟發(fā)展與文物保護之間的關系，對于促進我省文物事業(yè)發(fā)展具有重要意義。“《條例》堅持‘文物保護先行’、‘審批程序前置’的原則，這對文物保護和城市建設雙方都是積極的。假如可以預先做好文保工作，提前做好工程預算與工期設定等方面的相應調整，對工程建設也有利。國內和省內都有類似的成功案例。”

新法規(guī)的制定頒布很及時、很有必要，起草過程認真、細致、規(guī)范、嚴謹，較之前的法規(guī)有進一步的完善和突破

省文物局副局長王永波向記者介紹了《條例》出臺的現實意義與起草過程。他說，現行的《山東省文物保護管理條例》是1990年10月頒布實施的。1994年8月修訂后沿用至今。舊的條例對加強我省的文物保護工作，促進山東文物事業(yè)發(fā)展曾發(fā)揮了重要作用。2002年10月和2003年5月重新修訂的《中華人民共和國文物保護法》和《中華人民共和國文物保護法實施條例》相繼出臺。與其相比，我省現行條例存在許多不銜接、不一致、不配套、不完善的地方，已經不能適應我省文物保護的需要。

“省委建設經濟文化強省的戰(zhàn)略決策，對我省的文物保護管理工作提出了更高的要求，同時，文物保護與經濟建設的矛盾也日益突出，一些地方存在著重經濟開發(fā)輕視文物保護的現象，甚至為了暫時的經濟利益，不惜以犧牲文物為代價，文物損毀事件時有發(fā)生，一些新問題亟待解決。而現行文物保護法律法規(guī)，一些規(guī)定缺乏操作性，執(zhí)法依據不充分，部分違法行為無相應的法律責任等問題也較突出。同時，多年來，我們在文物保護管理方面也積累了許多寶貴經驗，其中一些比較規(guī)范的制度有必要上升為地方性法規(guī)。要解決我省文物保護工作存在的問題，就必須完善文物保護法律法規(guī)，而現行的條例內容已經明顯滯后，因此，需要立新廢舊，重新起草我省的文物保護條例。”

早在2004年下半年，《條例》的起草工作就已經啟動，省文化廳在充分調研的基礎上拿出了《條例》初稿。經過專家研討，征求意見，并于2008年11月再次調整、充實《條例》起草領導小組和工作小組。2010年初，省人大將該項目列入了2010年地方立法計劃一類項目。2010年1月至3月，省政府法制辦與省文化廳、省文物局再次共同對《條例》進行了修改、完善，并送省發(fā)改委等10余個部門和單位會簽，報送省政府法制辦審查修改，最終形成《條例》，并經今年7月23日省政府第77次常務會議討論通過。

省文化廳副廳長、文物局局長謝治秀介紹，《條例》的制定非常嚴謹，修改達幾十次。為什么要在此時出臺這樣一個法規(guī)呢？謝治秀介紹，當前文保工作處在前所未有的關鍵時刻。隨著舊城改造以及機場、高鐵建設的腳步，很多老城一夜之間就消失了。對文物保護來說，這是挑戰(zhàn)也是機遇，去年一年我們考古發(fā)掘的面積達4萬平方米，這是新中國成立以來我省考古發(fā)掘面積的總和。所以，我們迫切需要一個更為健全的法律法規(guī)。

他介紹，《條例》試圖解決兩個主要矛盾：一是保護與建設的矛盾。既要改善人民生活與居住條件，又要保護文化遺產、守護共同的精神家園；二是保護與開發(fā)的矛盾。在充分保護的前提下，再合理有序地對文物景點進行開發(fā)利用。

市文物局副局長于茸表示，“從舊《條例》到新《條例》經過了20年的摸索，新法規(guī)因而較為完善，科學性高，指導性強，新《條例》有了完善和突破。”于茸介紹，比如，新《條例》明確了對尚未核定為文保單位又具有保護價值的不可移動文物的保護，這對實際工作有重要意義；新《條例》規(guī)定文保單位的門票收入必須用于文物保護，這讓文保資金落到了實處。

一部好的法規(guī)其執(zhí)行比制訂更重要；文保工作任重道遠，懷有樂觀期待的同時，也要考慮到執(zhí)行的難度

于茸表示，與很多法律法規(guī)一樣，《條例》也面臨執(zhí)行難的問題?！稐l例》要從多方面加強貫徹執(zhí)行的力度：首先是文物的管理方面，要形成以政府部門為主導、社會力量積極參與的局面，變感性認識為理性認識，要努力做到讓全社會形成對文物的認同；其次是文物部門的行政作為方面，文物部門內部要嚴于律己，進一步約束規(guī)范自身的管理工作；第三點同時也是難度最大的一點，是加強對社會建設項目的管理，扭轉經濟利益最大化的認識，對施工方面進行有效的法律約束。

于茸說，根據我國文物法規(guī)規(guī)定，建設單位故意破壞文物，文物行政單位可依法予以行政處罰。但文物部門長期以來執(zhí)法力量太弱，通常是文物執(zhí)法人員趕到現場，卻找不到責任人。

謝治秀同樣表示，法規(guī)制定實施以后還有一個學習、貫徹、落實的過程，“我們清楚地知道從法規(guī)頒布到真正依法行政還有一段不小的距離，我們會用各種方式、組織一系列活動進行長期的普法宣傳，爭取讓文保成為全社會的共同擔當，期盼讓《條例》真正成為一個行之有效的法規(guī)制度。”

崔大庸也對《條例》的貫徹執(zhí)行表示了擔憂。“法規(guī)制定的很完備，但假如各單位各行其是、從部門利益出發(fā)，恐怕在實際工作中還會存在矛盾，要考慮到執(zhí)行的難度。”他說，首先要讓各級領導、各政府部門以及開發(fā)商、建設者對《條例》都有一個充分的認識和理解，“在全世界，文物保護都是第一位的，我省近年來大型工程項目情況較好，但地方中小型的工程為了自身利益，往往會避開前置程序，對此我們要提高防范意識，爭取讓《條例》的規(guī)定落到實處。”

長期在考古一線工作的李銘似乎體會更深：“一部法規(guī)，執(zhí)行比制訂更重要，根據以往經驗，一定要聯合規(guī)劃、財政、交通、建設甚至水電等政府部門互相協作才能做到有效執(zhí)法，只靠文物部門不行。”他還希望在《條例》的基礎上，再出臺一些細則和補充規(guī)定，操作步驟更加明確，最好成立專門機構為法規(guī)服務。落腳到市一級，也要制定相應的法規(guī)與《條例》對接實施。

崔大庸還指出，《條例》對文物工作者的素質也提出了更高要求。有了切實可行的新法律法規(guī)做保障，文保人員的責任更重了，將付出更多的勞動做好本職工作，從而創(chuàng)造文物保護工作的新局面。

值得一提的是，截至記者發(fā)稿時，11月23日縣西巷發(fā)現的那件珍貴的唐宋經幢基座依舊泡在水中。原因是該工地的負責公司至今未能與市考古所達成發(fā)掘協議，考古進程因此受阻。這一現狀又說明了什么呢？《條例》從12月1日起就將正式實施，以此為起點，省市文物保護工作將進入一個更加健康有序的法制環(huán)境，文保工作將呈現一個新面貌。盡管如此，但縣西巷工地依舊泡在水中的唐宋經幢基座告訴人們，文物保護之路依然任重而道遠。