考古遺址是我國珍貴國有資產(chǎn)。據(jù)2011年完成的第三次全國文物普查結(jié)果，我國766722處不可移動文物中，包括古遺址、古墓葬、石窟寺等在內(nèi)的考古遺址共357162處?？脊胚z址不同于歷史建筑和館藏文物，從價值而言見證更為久遠(yuǎn)甚至消失的空間文明記憶，十分珍稀，從保存狀態(tài)而言更加殘損而喪失原有功能，十分脆弱。為此，全國政協(xié)委員、中國文化遺產(chǎn)研究院研究員張廷皓在接受記者采訪時提出，應(yīng)完善國有考古遺址保護(hù)土地和財政制度。

　　“我國悠久歷史形成的遺址數(shù)量大，遍布整個國土空間，人口與土地資源稀缺矛盾背景下的考古遺址保護(hù)責(zé)任更為艱巨?！睆埻┱f。歷史上因人口壓力形成的遺址占壓和破壞狀況尚未解決，而快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的更高強(qiáng)度、更大范圍的開發(fā)損毀風(fēng)險又尖銳擺在面前。第三次全國文物普查發(fā)現(xiàn)，考古遺址類不可移動文物中有36.2%的保存狀況屬于“較差”和“差”，遠(yuǎn)高于古建筑類相應(yīng)的18.7%。我國現(xiàn)有土地制度與考古遺址保護(hù)管理缺乏有效銜接是其中的關(guān)鍵原因?？脊胚z址以土地為主要載體，從保護(hù)需求而言，對土地及其上活動的控制比遺址本體加固封護(hù)更為重要。

　　從土地所有權(quán)制度而言，遺址所有權(quán)與土地所有權(quán)相分離。大量古遺址、古墓葬和石窟寺分布在農(nóng)村地區(qū)，存在國有遺址與農(nóng)村集體土地所有權(quán)的不一致。另外，國有遺址與其附著土地使用權(quán)也是分離的，國有遺址范圍內(nèi)存在眾多政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、城市居民和農(nóng)村居民，保護(hù)監(jiān)管成本畸高?！皩τ谔貏e重要的考古遺址，確保遺址所有權(quán)與其附著土地所有權(quán)和使用權(quán)的統(tǒng)一是最有效的保護(hù)方式，然而在我國卻缺乏中央托底的土地劃撥或征收政策，完全依賴基層政府的認(rèn)識水平和財力水平，致使像安陽殷墟、唐長安城等極為重要的考古遺址頻遭破壞?！睆埻┱f。

　　從土地用途管制制度而言，目前國家土地分類中缺乏適用于遺址預(yù)留保護(hù)的類型?，F(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)中均突出風(fēng)景名勝景區(qū)的設(shè)施用地，即使專門的“文物古跡用地”也屬于城市建設(shè)用地大類之內(nèi)，并未考慮農(nóng)村地區(qū)的遺址保護(hù)用地問題，包括與基本農(nóng)田保護(hù)政策的沖突問題，也未考慮遺址用地的特殊性質(zhì)，它既不屬于未利用地，也并不一定涉及建設(shè)項目才需要發(fā)生土地性質(zhì)或用途的變化，導(dǎo)致遺址保護(hù)區(qū)劃和管理常常處于灰色地帶，缺乏合法依據(jù)。

　　從土地登記制度而言，作為珍貴國有資產(chǎn)的考古遺址缺乏統(tǒng)一不動產(chǎn)登記管理制度。張廷皓介紹，目前我國數(shù)十萬處遺址、墓葬、古窟寺等國有考古遺址登記基本游離于國家土地、林地、水域等不動產(chǎn)登記系統(tǒng)之外。在我國土地緊缺的現(xiàn)實條件下，將有大量考古遺址長期處于所有權(quán)與附著土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的狀態(tài)，如果考古遺址登記成為信息孤島，其保護(hù)管理就無法納入基于全國不動產(chǎn)信息平臺上的發(fā)展規(guī)劃、土地流轉(zhuǎn)和建設(shè)管理等活動的審批和監(jiān)管，考古遺址遭受大規(guī)模建設(shè)性破壞將成為制度上的必然。

　　“國有考古遺址保護(hù)管理遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出文物保護(hù)專業(yè)范疇，需要從國家復(fù)興和綜合體制改革的頂層框架中尋求突破，其中土地制度改革是關(guān)鍵。”張廷皓認(rèn)為完善改革要分幾個步驟，首先在修訂《中華人民共和國文物保護(hù)法》時應(yīng)明確考古遺址的用地性質(zhì)為文物保護(hù)性用地，限制或禁止開發(fā)使用，納入國土主體功能區(qū)規(guī)劃。調(diào)整和細(xì)化現(xiàn)有土地利用類型，在城鄉(xiāng)土地利用分類中新增適用于考古遺址保護(hù)的資源保護(hù)用地或生態(tài)保護(hù)用地類型，規(guī)范其用地方式。要建立國有考古遺址土地劃撥制度，將符合條件的國有考古遺址保護(hù)用地納入國家《劃撥用地目錄》。按照“先救命、后治病”的原則，設(shè)立中央財政專項經(jīng)費確保面臨嚴(yán)重威脅的重要考古遺址土地應(yīng)急征收。不動產(chǎn)登記管理部門加強(qiáng)與國家文物行政部門的協(xié)調(diào)，開展國有考古遺址土地登記工作相關(guān)調(diào)研和實施辦法編制工作，全面推進(jìn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記中國有考古遺址的登記工作。要將國家重要的考古遺址納入國家公園體制建設(shè)的試點工作。

　　“配合土地制度改革也應(yīng)有相應(yīng)的財政制度作為支持?！睆埻┱f，從財政體制看，事權(quán)與財力嚴(yán)重失衡。目前我國文物保護(hù)財政制度的基本特征是，事權(quán)完全“屬地管理”，經(jīng)費納入地方政府“本級預(yù)算”，中央財政僅對數(shù)千處全國重點文物保護(hù)單位的本體保護(hù)工程相關(guān)工作給予專項“補(bǔ)助”。“這意味著數(shù)十萬處文物古跡的基礎(chǔ)工作，包括土地征收、搬遷補(bǔ)償、環(huán)境整治、修繕保護(hù)、檔案記錄與更新、災(zāi)害預(yù)防與監(jiān)測、日常巡查保養(yǎng)、參觀管理與游客服務(wù)、展示宣傳與展陳推廣、調(diào)查與研究等全部由地方政府承擔(dān)支出責(zé)任。”張廷皓說，“在現(xiàn)行分稅體制下，地方政府財力薄弱，近年投入經(jīng)費僅占全國文物事業(yè)費支出的40%左右，責(zé)任與能力配置嚴(yán)重扭曲”。

　　從中央財政專項經(jīng)費安排結(jié)構(gòu)看，重項目輕日?；A(chǔ)、比例嚴(yán)重失衡?！笆晃濉币詠?，中央財政經(jīng)費大幅提高大遺址保護(hù)專項經(jīng)費額度，2005年至2012年間總計投入超過50億元，但主要只能用于遺址本體保護(hù)及展示設(shè)施等硬件建設(shè)，雖然在少數(shù)具備開發(fā)條件的局部地段取得重大突破，但整體來看并未從制度上解決遺址保護(hù)面臨的土地矛盾和基礎(chǔ)工作薄弱困境，甚至導(dǎo)致一些沒有條件或不必要進(jìn)行開發(fā)展示的遺址大搞園館建設(shè)，運營成本和財政負(fù)擔(dān)激增，巨額中央財政經(jīng)費投入的可持續(xù)效果也大打折扣。

　　因此張廷皓建議，調(diào)整中央政府遺址保護(hù)經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)，參照國家重點建設(shè)項目和中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的辦法，允許中央財政經(jīng)費支持重要遺址的土地征收和日常管護(hù)工作。開辟中央財政考古遺址土地征收資金渠道，對價值重大或面臨重大威脅的遺址土地進(jìn)行征收。提供中央財政重大考古遺址日常管護(hù)經(jīng)費保障，建立國有遺址管護(hù)規(guī)章，將國有遺址管護(hù)納入公共服務(wù)體系。建議由中央財政統(tǒng)一承擔(dān)像長城這類重大國有遺址的日常管護(hù)經(jīng)費，提高國有遺址保護(hù)管理水平。