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文物修法，保護(hù)先行or利用優(yōu)先？

2016-03-13 16:41:49 來源：澎湃新聞網(wǎng) 已瀏覽次

　　在今年全國“兩會(huì)”期間，全國人大代表、廣東省惠州市旅游局局長黃細(xì)花聯(lián)合8位代表對(duì)《中華人民共和國文物保護(hù)法（修訂草案，送審稿）》（下簡稱《送審稿》）提出了修改建議，如建議將《文物保護(hù)法》的法律名字改為《文物法》等。

　　3月10日上午，全國政協(xié)委員、南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授張鳳陽對(duì)澎湃新聞（www.thepaper.cn）表示，他對(duì)上述建議持不同意見。他也于“兩會(huì)”期間，提交了關(guān)于修改《中華人民共和國文物保護(hù)法（修訂草案，送審稿）》的意見和建議，其中提到，與現(xiàn)行文物保護(hù)法相比，《送審稿》在諸多該加強(qiáng)的地方非但沒有加強(qiáng)，總體反而有所放松、模糊。

　　爭鳴觀點(diǎn)1：文物與環(huán)境一樣應(yīng)該被保護(hù)而不是被利用

　　去年12月28日到今年1月28日，《送審稿》向社會(huì)公示，引發(fā)各界談?wù)摵蜖幾h。

　　在此次“兩會(huì)”期間，黃細(xì)花等全國人大代表提交了一份提案，對(duì)送審稿提出了頗為嚴(yán)勵(lì)的批評(píng)。他們第一個(gè)觀點(diǎn)是將《文物保護(hù)法》的名稱改為《文物法》，理由是現(xiàn)行的《文物保護(hù)法》只講保護(hù)、不講利用；只講被動(dòng)保護(hù)，不講積極利用。黃還提到，修法送審稿仍保留了太多限制文物利用的約束性條款，并稱，這些條款“無論從學(xué)理層面還是法理層面，都不堪一駁”。

　　張鳳陽認(rèn)為，在對(duì)待文物遺產(chǎn)，尤其是不可移動(dòng)文物的態(tài)度上，究竟是“保護(hù)”優(yōu)先還是“利用”、“開發(fā)”優(yōu)先，這關(guān)乎立法和修法的根本宗旨，應(yīng)該展開必要的討論和爭鳴?！澳康闹挥幸粋€(gè)，通過不同意見的碰撞，使最終定型的修改文本盡可能得到改進(jìn)和完善，成為一部經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)的良法”。

　　張鳳陽指出，自己雖然不是文物專家，也不是法律專家，但當(dāng)今世界各種關(guān)乎于文物的法律都是為了“保護(hù)”而制定的。而且，保護(hù)優(yōu)先已成為國際社會(huì)的廣泛共識(shí)。最典型的例子就是，聯(lián)合國教科文組織的《保護(hù)世界文化和自然公約》。

　　張鳳陽表示，在近幾年召開的“兩會(huì)”熱點(diǎn)議題中，文物保護(hù)往往并不被政協(xié)委員或者人大代表被提及，但有一個(gè)帶“保護(hù)”的字眼議題卻一直非常熱，而且未來還會(huì)持續(xù)熱下去，那就是“環(huán)境保護(hù)”。

　　“我們?yōu)槭裁匆Ｗo(hù)一樣?xùn)|西？常理來說，無非兩條，一是值得保護(hù)；二是需要保護(hù)?！睆堷P陽表示，環(huán)境和文物為什么值得保護(hù)？因?yàn)檫@兩樣都是公共益品，都表征了一種公共善，所以就應(yīng)該保護(hù)；其次，環(huán)境和文物為什么需要保護(hù)，就是因?yàn)檫@兩樣在現(xiàn)實(shí)生活中太脆弱，經(jīng)常在若干畸形利益的耦合下遭到任性的開發(fā)和利用，遭到?jīng)]底線的擺弄和破壞?！耙虼瞬粌H要保護(hù)，而且得以更加剛性的措施加以保護(hù)。”

　　澎湃新聞?dòng)浾吡私獾?，今年，張鳳陽在兩會(huì)期間提出，與現(xiàn)行文物保護(hù)法相比，新近公布的《文物保護(hù)法（修訂草案，送審稿）》（以下簡稱草案），諸多該加強(qiáng)的地方非但沒有加強(qiáng)，總體反而有所模糊、放松。其中在立法宗旨上，草案第一條將“文物利用”與“文物保護(hù)”并列。

　　張鳳陽說，盡管文物如何規(guī)范利用確實(shí)是一個(gè)政府管理中的重要問題，但根本說來，文物修法是為加強(qiáng)和完善“文物保護(hù)”立法，而不是為“文物利用”或“文物開發(fā)”立法。文物利用是限制性的，必須服從于文物保護(hù)，絕不應(yīng)該被提升為文物保護(hù)工作的宗旨。

　　爭鳴觀點(diǎn)二：審批權(quán)應(yīng)垂直管理

　　黃細(xì)花等人大代表在提交建議還指出，《送審稿》過多保留和增加了行政許可和審批事項(xiàng)，對(duì)文物的利用施加了不必要的約束和限制。黃細(xì)花認(rèn)為，這些約束和限制與“簡政放權(quán)”、“取消一切不必要的行政許可”的改革相違背。

　　對(duì)此，張鳳陽表示，“的確，如黃局長所說的那樣，一切不必要的行政審批都應(yīng)該取消。但問題是，當(dāng)前掌握在政府手中的‘不必要’的審批權(quán)主要表現(xiàn)在哪個(gè)領(lǐng)域？我以為是在市場(chǎng)競(jìng)爭領(lǐng)域、社會(huì)自治領(lǐng)域。但文物保護(hù)屬于市場(chǎng)競(jìng)爭領(lǐng)域嗎？不是?！睆堷P陽認(rèn)為，不能把文物保護(hù)推到市場(chǎng)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域。他說，環(huán)保和文保一樣，兩者的本質(zhì)屬性是公共益品，但是公共益品經(jīng)常在不法利益、畸形利益之下遭到黑心商人、不法之徒的破壞，那么保護(hù)它們責(zé)任必須由政府來承擔(dān)，不可推卸。

　　張鳳陽認(rèn)為，文物法修改送審稿存在的一個(gè)問題恰恰是“將不該下放的權(quán)下放了，在不該放松的地方放松了”。他說，對(duì)一般不可移動(dòng)文物的拆除審批權(quán)從省級(jí)政府下放到縣級(jí)政府就是個(gè)典型例證，這也是為多數(shù)的學(xué)者、文物專家詬病的一個(gè)地方。

　　“從現(xiàn)實(shí)的情況來看，文物部門是一個(gè)政府系統(tǒng)里面最弱勢(shì)的部門之一。在一個(gè)同級(jí)的政府系統(tǒng)里，要讓它對(duì)別的部門的決策實(shí)施有效監(jiān)督、約束，這實(shí)在太難了。所以，如果這個(gè)權(quán)力下放，其后果不堪設(shè)想?！睆堷P陽表示。

　　“以后，如果這個(gè)審批權(quán)從省一級(jí)下放到縣級(jí)，那接下來古鎮(zhèn)就要面臨保護(hù)的壓力了。這是真正的文物保護(hù)派擔(dān)憂的地方。所以，這種權(quán)是不能下放的，不僅不能下放，還應(yīng)該垂直上收，只有垂直上收，才能對(duì)下一級(jí)施加一個(gè)相對(duì)而言有效的約束?！睆堷P陽說。

　　爭鳴觀點(diǎn)三：不能拿文物當(dāng)玩物榨取它最后一點(diǎn)價(jià)值

　　《送審稿》第七十四條規(guī)定，“已建立文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)、博物館，或者辟為考古遺址公園等參觀游覽場(chǎng)所的國有文物保護(hù)單位和一般不可移動(dòng)文物，不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營，不得轉(zhuǎn)讓、抵押”。

　　針對(duì)這一規(guī)定，黃細(xì)花等代表指出，歷次修訂的《文保法》與國際上流行做法相悖的另一個(gè)表現(xiàn)是，禁止國有文保單位的多功能混合使用。第七十四條相當(dāng)于在法理上規(guī)定國有文物場(chǎng)所不得企業(yè)化運(yùn)營，這與目前中央推行的國有資源資產(chǎn)的高效持有、保值增值、提供國民更多體驗(yàn)機(jī)會(huì)要求背道而馳。代表們?cè)诮ㄗh中舉出了故宮、頤和園、華清池等例子，以期說明文物允許經(jīng)營，文物保護(hù)、展示會(huì)更好。

　　對(duì)此，張鳳陽提到了著名的“水洗三孔”事件（2000年12月6日—13日，山東濟(jì)寧曲阜市的文物旅游管理部門，在對(duì)孔廟、孔府、孔林等文物進(jìn)行衛(wèi)生清理時(shí)，出現(xiàn)了用水沖刷、用硬物摩擦和擦拭文物的舉動(dòng)，造成多個(gè)文物點(diǎn)不同程度受損）。他說，該事件就是因?yàn)楫?dāng)時(shí)經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)被交給了一家旅游公司。

　　“我國的《文物保護(hù)法》其實(shí)從來沒有否認(rèn)文物的合理利用。我們博物館可以參觀，我們故宮可以參觀，我們可以研究，也可以建設(shè)為愛國主義教育基地，從來沒有說過它不能利用。但是《文物保護(hù)法》確實(shí)強(qiáng)調(diào)，這種利用必須加以規(guī)范，叫做‘合理利用’。之所以‘合理利用’，是為了使得這種利用要服從于和服務(wù)于一個(gè)目的，那就是更好的保護(hù)文物?！?/div>

　　張鳳陽指出，在文物的合理利用方面，新的送審稿比現(xiàn)行的《文物保護(hù)法》已經(jīng)有所放松，而如果實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)完全分離，在經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)上引入市場(chǎng)的力量，走商業(yè)經(jīng)營的模式，“那潛伏的隱憂是什么？就有可能使國有文物淪為資本的私產(chǎn)”。