“像這樣的大型基礎設施建設，范圍廣、影響大，文物部門與施工單位更應該在前期就配合好，提早進行考古勘測。這樣的事情本不該發(fā)生。”這是北京通州東城門遺址遭“切割保護”后，著名文保專家謝辰生發(fā)出的感嘆。

《文物保護法》第二十九條規(guī)定：進行大型基本建設工程，建設單位應當事先報請省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門組織從事考古發(fā)掘的單位在工程范圍內有可能埋藏文物的地方進行考古調查、勘探。“施工前考古”是保護地下文物的重要法律依據(jù)，其目的在于保證地下文物在大型建設工程施工之前及時得到保護。不過，由于對何為“大型基本建設工程”、考古單位何時介入、誰來約束建設單位等具體問題缺少詳細的操作細則，在實施過程中，這一條款并沒有使大量地下文物免遭厄運。

近日，《北京市地下文物保護管理辦法（草案送審稿）》（以下簡稱《地下文物保護管理辦法》）開始了為期兩周的公開征求意見，歷時數(shù)年的立法程序進入最后階段。針對《文物保護法》第二十九條缺少操作細則的問題，《辦法》進一步進行了細化。

哪些工程施工前須進行考古？

2004年頒布的《北京市實施〈文物保護法〉辦法》中已規(guī)定，“地下文物埋藏區(qū)”和“舊城區(qū)內建設用地一萬平方米的項目”內的建設工程，開發(fā)、建設單位在施工前應報請市文物行政部門組織考古調查、勘探。這是對《文物保護法》第二十九條中“大型基本建設工程”的細化。

在《地下文物保護管理辦法》中，“大型基本建設工程”涵蓋的范圍有所擴大，新增了“舊城之外非地下文物埋藏區(qū)且建設項目總用地面積在2萬平方米及以上”的建設工程。

而對于進行“儲備開發(fā)”的土地，《地下文物保護管理辦法》則規(guī)定，應全部進行考古。

對于不在以上范圍內、不進行考古的建設項目，《地下文物保護管理辦法》鼓勵建設單位申報考古，文物行政部門應當予以優(yōu)先安排。同時還要求建設單位應制定地下文物保護預案，對施工中可能發(fā)現(xiàn)的地下文物采取應對措施?！兜叵挛奈锉Ｗo管理辦法》認為，以建設規(guī)模來劃定考古調查勘探區(qū)域并不合理，也不能滿足地下文物極其豐富的北京市的實際需求。”

何時考古介入？

《文物保護法》第二十九條的“事先報請”，《北京市實施〈文物保護法〉辦法》中的“施工前報請”，都明確表明“施工前考古”的必然性。但目前，法律對文物部門考古介入的具體時間沒有明確規(guī)定，也沒有可操作的程序。這也是導致某些建設單位不考古、施工開始后再考古的原因之一。

而本次《地下文物保護管理辦法》的說明中提出：“考古介入時間越早越好，地上建筑拆除完畢后的土地整理階段是考古調查勘探的最佳時機。”說明認為，在前期整理階段進行考古調查勘探，一方面有利于控制建設的經濟成本和時間成本，同時也避免了建設單位為了國家利益而承受不必要的風險?！兜叵挛奈锉Ｗo管理辦法》規(guī)定建設單位應當在編制施工組織設計時，同時編制考古調查、勘探方案，應當在地上建筑物拆除工作完成后，即報請文物部門組織考古調查、勘探。

如何約束建設單位

《文物保護法》中的“建設單位”，是在施工前開展考古申報的責任主體。“建設單位”一般指的是開發(fā)商，或者說地產商。在《地下文物保護管理辦法》中，“建設單位”的責任義務及違法成本更加明確：建設單位在地上建筑物拆除工作完成后，立即報請市文物行政部門組織考古調查、勘探。若違規(guī)未申請考古，責令改正并處1萬到3萬元的罰款。

“我們現(xiàn)在沒有相關的法律法規(guī)甚至文件，明確要求政府的哪個部門負責監(jiān)管企業(yè)申報開展考古工作。地方政府很多時候是多一事不如少一事，不會主動付出人力、財力。”中國人民大學法學院教授、文化遺產法研究所所長王云霞認為。

而本次《地下文物保護管理辦法》的一大亮點是，不僅規(guī)定了建設單位申報考古的義務，還規(guī)定了規(guī)劃和建設部門的責任。規(guī)劃和建設部門在核發(fā)建設用地規(guī)劃許可和施工許可時，對建設單位有書面告知的義務，同時也應將許可發(fā)放情況告知文物行政部門?！兜叵挛奈锉Ｗo管理辦法》還對違反規(guī)定的行政機關及工作人員設置了處罰條款。違反規(guī)定的行政機關將面臨責令改正、通報批評等處罰；工作人員則可能面臨行政處分、追究刑事責任等。

對于進行“儲備開發(fā)”的土地，土地儲備機構負有申請考古的義務，土地儲備開發(fā)實施方案中應當包括考古調查、勘探方案。而更為重要的是，考古調查、勘探意見應當作為土地入市交易的依據(jù)之一。

如遇重大考古發(fā)現(xiàn)應補償

《地下文物保護管理辦法》中也明確了補償原則，規(guī)定：如遇重大考古發(fā)現(xiàn)，對建設工程造成影響的，市或者區(qū)、縣人民政府可以對建設單位進行適當補償。

同時，它還對考古的時限進行明確規(guī)定，在一定程度上對文物行政部門的行為進行約束。市文物行政部門接到土地儲備機構或者建設單位申請后，在施工現(xiàn)場具備考古調查、勘探條件下，應當在5個工作日內按照法律規(guī)定組織考古調查、勘探工作。同時還規(guī)定：考古調查、勘探工作應當每1萬平方米在7個工作日內完成，一般情況下在兩個月內全部完成。

鼓勵社會各界參與保護

《地下文物保護管理辦法》一方面，明確規(guī)定了包括行政機構、土地開發(fā)方等主體在內的法律責任，另一方面，鼓勵和獎勵單位和個人保護地下文物的行為。

比如該辦法的第四條規(guī)定，新聞、出版、廣播、電視等單位應當進行地下文物保護的宣傳、教育，營造維護地下文物保護的良好氛圍。第五條指出市和區(qū)、縣文物行政部門應當對在地下文物保護中做出突出貢獻的單位或者個人給予表彰。第二十一條規(guī)定，公民、法人和其他組織可以通過捐贈等方式設立地下文物保護基金。地下文物保護基金的募集、使用和管理，依照國家有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。