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文保公益訴訟的多重困局:志愿者稱維權(quán)成本太高

2011-11-03 08:52:11 作者：呂天璐來源：中國文化報已瀏覽次

224號院內(nèi)，工人們正在施工

日前，記者接到文保志愿者曾一智的電話，告知曾經(jīng)在2008年公益訴訟中獲得勝利、被稱為國內(nèi)文保第一案的主角之一，北京前門西河沿224號院自10月20日夜里開始被陸續(xù)拆除，并正在進(jìn)行新建了。由于該院落為北京市級文物保護(hù)單位正乙祠的二類建設(shè)控制地帶，她已依法向北京市文物監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)舉報，并得到受理。

拆掉真的、建個四不像

前門西河沿胡同位于和平門烤鴨店南面，從胡同西頭走進(jìn)去大約80米，記者很快就看到幾乎已被拆光的224號院。目前，院內(nèi)的東房、北房已完全拆除，工人們已經(jīng)在東房位置搭好鋼筋水泥框架子和幾根木柱，正在施工砌磚墻；西房因尚未與原住戶談妥，故仍未拆除；南房被拆得只剩原來的木頭架子，據(jù)工人講，準(zhǔn)備按照原結(jié)構(gòu)翻修。據(jù)知情人透露，該院落目前被西城區(qū)管委（西城區(qū)市政市容管理委員會）分配給西河沿社區(qū)居委會，正在進(jìn)行的工程即是修建居委會辦公用房。在場的工人表示，辦公用房將蓋成仿古建筑?？珊锏娜苏f：“224號院本來就是民國前建筑，把真的拆掉建個四不像，真是不能令人信服。”

文保第一案

2006年3月10日，當(dāng)時的宣武區(qū)建委在西河沿街張貼拆遷公示，稱“經(jīng)北京市規(guī)劃委員會批準(zhǔn)，北京市宣武區(qū)市政管委在宣武區(qū)師大附中周邊進(jìn)行環(huán)境整治工程……”222號、224號、226號、244號院都被列入拆遷院落。

這4戶院落的居民認(rèn)為，自己的院子由于處在市級文保單位正乙祠的保護(hù)范圍和二類建設(shè)控制地帶內(nèi)，不應(yīng)被拆除。同時，北京市文物局的京文物〔2006〕343號文件《關(guān)于對2006年第二批“城中村”整治項(xiàng)目調(diào)查意見的函》稱：經(jīng)北京古代建筑研究所調(diào)查核實(shí)，宣武區(qū)師大附中周邊整治范圍發(fā)現(xiàn)4處有價值的院落，前門西河沿244號、226號、224號、222號原有建筑格局完整、保護(hù)狀態(tài)較好，建議作為有價值建筑予以保留。

然而，師大附中“城中村”的整治項(xiàng)目中，拆遷仍然在進(jìn)行，4戶院落都受到不同程度的毀壞。在雙方膠著的情況下，最終，4個院落的住戶以院落為應(yīng)受保護(hù)的文物建筑為由，對宣武區(qū)建委頒發(fā)的《房屋拆遷許可證》提起行政訴訟，要求給予撤銷。2007年9月11日上午，此案在宣武區(qū)法院行政庭開庭。原告訴訟代理人律師指出，被告在將這4個院落劃入拆遷范圍時未考慮該院落為文物建筑及保護(hù)范圍內(nèi)建筑，應(yīng)受國家法律保護(hù)，而且被告在對拆遷項(xiàng)目進(jìn)行審批前，未按《中華人民共和國文物保護(hù)法》等法規(guī)的規(guī)定征求文物部門意見，因此，被告核發(fā)《房屋拆遷許可證》的行為屬于超越法定職權(quán)、違反法定程序做出行政許可的違法情形，根據(jù)《行政許可法》應(yīng)予撤銷。2008年2月28日，宣武區(qū)法院判宣武區(qū)建委核發(fā)的京建宣拆許字〔2006〕第59號《房屋拆遷許可證》中涉及宣武區(qū)前門西河沿街222號、226號、224號、244號院的拆遷許可內(nèi)容無效。

事情并未到此結(jié)束。之后，宣武區(qū)建委和宣武區(qū)市政管委上訴至北京市第一中級人民法院，要求撤銷宣武區(qū)法院判決。2008年6月3日，北京市第一中級人民法院行政庭駁回宣武區(qū)建委和宣武區(qū)市政管委上訴，維持一審原判。這樁歷時近一年的“民告官”案才算塵埃落定。

維權(quán)的成本

此案作為文保第一案，同時也是文保公益訴訟的典型案例。

然而，即使在當(dāng)時，這勝利仍然被不少媒體形容為“只是一次慘勝”，本應(yīng)給于保護(hù)的這4處院落，已經(jīng)被或多或少的拆毀。最出名的222號院，除了林家的院子，被拆毀大半，幾乎成了一片瓦礫。224號院也是如此，附近居民說：從2006年拆遷后，224號院中就一直堆放了如小山高的拆遷垃圾，幾乎不能住人。加上因?yàn)榈靥幉疬w片，房子也沒有供暖（煤改電），原來的住戶只能搬出去租房住。

而今年10月20日晚，擁有終審判決勝訴的224號院還是被拆了。一地瓦礫似乎也在說明文化遺產(chǎn)維權(quán)之難。實(shí)際上，3年來，文保公益訴訟案例仍然屈指可數(shù)。提起公益訴訟，很多直接利害人或者文保志愿者都表示“贏不了”“太難了”。一位志愿者解釋道：“維權(quán)的成本太高，個中原因相當(dāng)復(fù)雜。”

關(guān)鍵是執(zhí)法不力

針對這一問題，人大法學(xué)院教授王云霞表示：之所以維權(quán)難，是有人或者部門有法不依、執(zhí)法不力。她說：“終審判決具備法律效力，是不能夠隨便改動的。法院判決如果沒能得到有效執(zhí)行，當(dāng)事人完全可以起訴相關(guān)部門行政不作為。”

王云霞認(rèn)為，目前，通過公益訴訟保護(hù)文化遺產(chǎn)存在4個方面的問題：一是對相關(guān)法律的宣傳不夠，民眾不了解；二是文物主管部門的力量太弱，他們需要幫助；三是文物主管部門同時也需要壓力和被監(jiān)督；四是媒體應(yīng)該加大對于文化遺產(chǎn)法律和文化遺產(chǎn)保護(hù)方面的宣傳。

曾經(jīng)擔(dān)任過西河沿222號院代理律師朱壽全在接受媒體采訪時曾表示：目前，在文物保護(hù)的相關(guān)法律中，關(guān)于國家行政機(jī)關(guān)違法濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，造成國家保護(hù)的珍貴文物損毀或者流失的，對負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分或追究刑事責(zé)任的規(guī)定過于籠統(tǒng)，不具有操作性。法律沒有明確一旦文物被破壞后，責(zé)任人將承擔(dān)多大的法律責(zé)任。“目前沒有文物被拆除后，如何追究相關(guān)單位或者個人法律責(zé)任的相關(guān)法條，尤其是沒有如觸犯刑法后那樣的法律后果，這樣，對破壞文物的處罰的威懾力不夠，對文物的保護(hù)力度自然就不理想。”

公益訴訟是指由法人、自然人或社會團(tuán)體為維護(hù)公共利益而向人民法院提起的訴訟。朱壽全認(rèn)為：“很多公益訴訟都涉及到文物保護(hù)或者是環(huán)境保護(hù)方面，但這里面有一個民告官的難題。”因?yàn)楦鶕?jù)現(xiàn)行民事訴訟法規(guī)定，起訴條件必須是“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織”。該規(guī)定曾使很多公益訴訟案被拒于法院門外。

10月24日，十一屆全國人大常委會第二十三次會議審議的《中華人民共和國民事訴訟法修正案（草案）》中，賦予有關(guān)機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體提起公益訴訟的資格。由于近年來全社會對于環(huán)保意識的增強(qiáng)，一些地方先后出臺文件，規(guī)定社會組織可以提起環(huán)境公益訴訟。10月19日，云南鉻渣案立案。司法界、公益界人士認(rèn)為，這是草根NGO第一次獲得環(huán)境公益訴訟的原告資格，具有“里程碑式”意義。但遺憾的是，文化遺產(chǎn)保護(hù)的公益組織在國內(nèi)相對較少，志愿者們主要還是單打獨(dú)斗。文保公益訴訟何時能打破困局，并不樂觀。

聽說北京市文物監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)已經(jīng)受理了曾一智的舉報，西河沿胡同的胡大媽搖頭說：“有啥用啊！房都拆沒了。”